日本“免費教育法”折射出什么

吳限

日本東京一所小學的萌娃們。

2019年5月10日，日本國會通過了“幼兒教育和托育免費法”及“低收入家庭學生免費上大學法”兩部法案，并將分別于10月和明年4月實施。在經濟增長乏力、生育率持續低位徘徊、少子化與貧富差距日益嚴重等背景下出臺這些法案，不僅考驗安倍政權的執政能力，也顯露出其背后的多重利益考量。

教育支出成國民負擔

自上世紀90年代泡沫經濟崩潰，日本經濟便陷入長期低迷。經濟的不景氣直接影響了國民收入水平，也使教育支出漸成國民負擔。據日本財務省數據，截至2016財年底，日本政府債務余額達1071.56萬億日元，均攤到國民頭上，每個國民的負債額約為845萬日元（約合人民幣51.1萬元）。個人名義上的債務負擔加重意味著家庭的貧困化加劇。這并不是指純粹的衣食住行等基本生存要素缺乏的“絕對貧困”，而是無法維持最低生活標準、無法享受到基本生活習慣和生活方式的“相對貧困”。按照厚生勞動省的最新統計，日本家庭的平均年收入為560萬日元（約合34萬元人民幣），而教育支出約占家庭收入的1/4。家庭的貧困化意味著實際子女教育支出的減少。

事實也的確如此。據統計，目前有一半以上的日本大學生需靠申請助學貸款繼續和完成學業，而拖欠貸款不還者比例也很高。有關數據顯示，在41個經合組織（OECD）成員國中，日本兒童的貧困化程度令人擔憂。在日本39個都道府縣中，有兒童的貧困家庭超過10%。更有學者認為，日本的貧困是一種“隱形貧困”或“看不見的貧困”，其實際的貧困化程度比統計數字所反映的要嚴峻得多。總之，教育支出已讓眾多日本家庭背上沉重負擔。

教育的貧困化是不容忽視的社會性問題，根源于國民生活的貧困，關乎國民的福祉、社會的安寧和政權的穩定。正因如此，安倍政權一直將推動免費教育作為其施政綱領的重要政策選項，作為對國民的一項政治承諾。幼兒教育托育免費化與大學免費教育化構成第二屆安倍政權在教育領域的主要政策方針。2017年安倍將幼兒教育和托育免費化作為競選公約，承諾在獲勝后將予以推動實現。2019年2月在內閣會議上又正式通過了與幼兒教育無償化相關的支持性修正法案。關于大學教育免費化，安倍曾表示要將其寫入《日本國憲法》，從憲法層面規定所有國民都有免費接受大學教育的權利。但因修憲問題的復雜性和敏感性，加上并未達成黨內共識，最終不了了之。但此次能夠作為法案獲得國會通過，并很快落地執行，也算是安倍兌現了自己的政治承諾。

因應少子化問題的重要舉措

近30年來日本低生育率和少子化問題日益嚴峻，已嚴重制約經濟和社會發展。日本政府也曾制定育兒補貼政策加以應對，但由于財政支援力度不足，沒有達到預期效果。安倍政府吸取了之前的經驗教訓，有意加大補貼力度和覆蓋面，欲將“免費教育法”作為因應少子化問題的重要舉措來根本改善育兒環境。實際上，“免費教育法”的出臺的確讓提倡多年的教育免費政策真正落地，并且以立法而不是一般政策的形式出臺，也意味著日本的免費教育有了法律保障，將會成為一項長期性的惠民政策。這無疑給國民吃了一顆“定心丸”，預計會在很大程度上改善國民不想結婚、把生養孩子看做負擔等消極狀況。

按照法案規定，所有3?5歲的兒童都將免費上幼兒園，低收入家庭0?2歲的兒童可免費上托兒所。據推測，法案實施后將有約300萬兒童受益。在高等教育方面，按照法案規定的減免低收入家庭學生上大學的學費并給予不用償還的給付型獎學金推算，國立、公立大學減免學費達到每年54萬日元，獎學金補貼為35萬?80萬日元;私立大學減免學費達到每年70萬日元，獎學金補貼為46萬?91萬日元。受惠人數共計約75萬人。

依照這個推算結果，如果法案能夠順利并且長期實施，將有望在未來提升日本的生育率和減緩少子化。對此，安倍本人也信心滿滿地表示，教育免費將讓日本“朝著容易生養的國家大幅轉變”。

免費教育法雖順利獲得國會通過，其立法初衷也是良善的，但法案本身仍存在諸多問題，在之后的執行過程中將會影響國民對其的態度和最終的執行效果。

一是教育免費可能口惠而實不至。此次教育免費法并非規定一概免費，而是在申請資質、補貼額度和適用范圍等方面都有所限定。在幼兒教育和托育方面，對符合認證條件之外的保育園的保育服務費用就不是全免，而是設置了每月的補貼上限，即3?5歲兒童每月補貼3.7萬日元、0?2歲幼兒補貼4.2萬日元，但學校餐費由家長全額負擔。

若根據厚生勞動省的核算，日本3歲兒童使用認證外保育設施的平均費用為每月4萬日元。也就是說，即使獲得補貼，每月仍需自己負擔約3000日元。而在費用高的東京都，有的認證外保育設施的保育費每月超過10萬日元，個人負擔的費用將會更多。

對寒門子弟上大學的學費減免，法案也明確規定，家庭年收入不超過270萬日元（約合16萬元人民幣），補貼全部學費;家庭收入在270萬?300萬日元或300萬?380萬日元之間，則提供2/3或1/3的學費。

按照上述的補貼標準，國民實際獲得的相關補貼有限，如果再考慮到這些補貼并不是政府部門通過精簡預算或者削減國防等開支省出來的，而是通過增稅換來的，也就是說最終是由國民買單的話，那所謂的教育免費不但不能減負，反而會變向增加稅收負擔。難怪有網友認為“創立大學免費制度的目的就是要趁機提升消費稅”，“只不過是借明天的錢來解決今天都解決不了的問題”。

二是立法的價值取向遭受質疑。有聲音認為，法案將認證外的育兒設施列入免費化對象，將會導致忽視辦學資質繼而引發安全隱患方面的問題。安倍對此解釋稱：“因有人不得不選擇認證外的保育設施，從減輕負擔的角度出發，把認證外的保育設施也列入免費化對象”，但仍遭到立憲民主黨等野黨的批評。在野黨方面普遍認為這種做法“有可能將應該被淘汰的低質量設施列為免費化的對象”。另有意見認為，法案專注于對低收入家庭大學生進行補貼而忽視讀職業高中、短期大學，以及高中畢業后就去工作的年輕群體，會造成新的不公平，法案在價值取向上傾向于支持所有年輕人讀大學，會無意中強化“大學學歷至上”主義。

公心不足，夾帶“私貨”

可以說“免費教育法”的出臺的確是安倍政府給予國民的一項福利政策，但這絕不是其惟一的初衷，其中還夾帶諸多私心：

一是以教育免費為借口，欲在增稅問題上獲得國民的理解和支持，為今年順利完成消費稅上調10%掃清障礙。按照法案現行的給付標準，每年所需經費，幼教幼托部分約7764億日元，高教部分約7600億日元。按照計劃，所用資金將來自擬調漲到10%的消費稅。實際上，日本政府在多年前就曾計劃將消費稅提高到10%，但因屢遭國民反對，而一直未能如愿，上調的時間表也是一拖再拖。此次安倍政權將巧妙利用補貼教育的機會來實現增稅預案。

二是以教育免費為招牌，博得更多民意支持，來維護和鞏固其后期政權的穩定。安倍執政之路雖然悠長但也波折不斷，尤其是“森友學園”丑聞令其名譽掃地，急需消弭丑聞影響。免費教育就是他挽回民眾支持、扭轉不利局面的手段之一，當然也是其應對今年夏天參議院選舉的手段之一。

三是欲將其與修憲進行捆綁，減少修憲阻力。安倍把修憲作為其個人政治抱負和實現軍事大國化的必由之路，但修憲畢竟難度較大，不僅國際社會眾目睽睽，國內在野黨勢力和眾多民眾也極力反對。由此安倍希望利用免費教育博得更多民意支持，而在執政后期加速甚至完成修憲。另需注意的是，雖然安倍將免費教育寫入憲法的意圖沒有實現，但出臺一個低于憲法層級的一般性法案可視為安倍在嘗試性地漸進推進修憲。因為，在安倍的修憲議程里，教育和修憲早已捆綁在一起，如果該法案獲得民眾的支持，執行一段時期后，安倍很可能會綁架民意，以根本保證民眾享受免費教育的權力為借口再次啟動修憲議案，屆時來自民眾的阻力很可能會減少，通過的概率也有望提高。