完善國際金融架構，促進全球金融穩(wěn)定

熊愛宗

2008年國際金融危機之后，國際金融架構改革就一直廣受各方重視。早在2012年，G20就成立了國際金融架構工作組，但在2014年澳大利亞擔任G20主席國期間，國際金融架構工作組工作陷入停滯，一直持續(xù)到2015年。2016年，中國擔任G20主席國，宣布重啟國際金融架構工作組，并從五個方面對完善國際金融架構提出建議，這包括：1.擴大特別提款權（SDR）的作用;2，加強全球金融安全網(wǎng);3.完善主權債務重組機制;4.推動國際貨幣基金組織（IMF）份額和治理改革;5.改善資本流動管理和監(jiān)管。此后，強化全球金融安全網(wǎng)、維護IMF在全球金融安全網(wǎng)中的核心地位、加強資本流動管理與監(jiān)測等一直是國際金融架構工作組重點關注的內(nèi)容。2019年，在日本擔任主席國期間，G20對國際金融架構的討論基本延續(xù)了以往內(nèi)容。

進一步推動IMF改革

一是進一步擴充IMF的金融資源，維持IMF維護全球金融穩(wěn)定的能力。G20反復強調致力于建設一個強大的、基于份額的、資源充足的IMF，以保持其在全球金融安全網(wǎng)中的核心作用。IMF的資源主要來自兩個方面，一是各國向IMF認繳的份額，二是IMF的借款安排，包括多邊借款安排（如新借款安排和借款總安排）以及IMF同成員國簽署的雙邊借款安排。然而從現(xiàn)在來看，IMF在這兩方面都面臨一定的壓力。從份額資源來看， 2010年，IMF曾達成份額和治理結構改革方案，將份額增加一倍。但由于美國國會的反對，這一方案遲遲未能生效。直到2015年年底這一方案才在美國國會通過，并于2016年年初生效。份額資源盡管有所增長，但其增長速度仍遠遠落后于全球資本流動規(guī)模和波動性的增長。份額應是IMF最重要的融資來源，但目前份額資源還占不到其總資源的一半，因此，通過份額增資擴充IMF資源尤為迫切。更為嚴峻的挑戰(zhàn)是，IMF的借款資源也面臨下降的風險。比如IMF的一系列雙邊借款安排可能會在2019年底或2020年底到期。新借款安排如果沒有IMF執(zhí)董會新的批準，也可能會在2022年底到期。因此，從今年開始一直到2022年，如果IMF不進行份額增資，同時又不進行借款安排的展期，IMF的金融資源將會逐步降低，可能無法擁有充足的能力來應對成員國潛在的流動性需求。

為確保IMF擁有充足的資源，一方面應推動IMF盡早完成第15輪份額總檢查。IMF理事會曾要求執(zhí)董會在2014年1月完成第15輪份額總檢查，但該議程被一拖再拖。2016年12月，IMF理事會決定將第15輪份額總檢查的完成時間推遲到2019年春季會議前，最遲不晚于2019年年會。2019年6月在日本福岡舉行的G20財長和央行行長會議重申了不晚于2019年年會完成第15輪份額總檢查的承諾。但目前來看，能否在今年年會前完成份額檢查還是一個未知數(shù)。

另一方面，如果無法實現(xiàn)份額增資，就需要對IMF的借款安排進行展期。作為IMF最大的股東，美國的態(tài)度至關重要。如果份額增資使得美國的份額下降，就很可能因無法得到美國的支持而難以推進。因此，在IMF金融資源下降的情況下，美國會在份額增資和借款安排展期之間進行平衡。由于份額增資可能會帶來份額結構的調整，可能會使美國失去“一票否決”權，因此，相比份額增資，美國可能更愿意通過借款安排的展期來應對IMF資源的不足。

二是繼續(xù)推動IMF治理結構改革。伴隨著新興市場和發(fā)展中國家在世界經(jīng)濟中地位的不斷上升，應提高這些經(jīng)濟體在IMF中的地位，解決這些經(jīng)濟體在IMF中的份額比例與其在世界經(jīng)濟中占比不相匹配的問題。這需要對當前的份額公式進行檢查，并建立新的能夠與當前世界經(jīng)濟格局相匹配的份額公式，這也是第15輪份額總檢查的內(nèi)容之一。比如提高國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）在份額公式中的權重，給予基于購買力平價GDP更大的權重等等。

三是進一步完善IMF職能，特別是進一步完善IMF對資本流動管理措施的監(jiān)督。全球金融危機之后，IMF改變了其過去反對對資本流動進行管理的態(tài)度，認可了資本流動管理措施的有效性，也認為各國在必要的情況下可采取資本管制措施。在此基礎上，IMF應加強對溢出效應的管理，特別是應強調資本流出國在管理資本流動性溢出方面承擔的責任。在當前情況下，美國貨幣政策對新興經(jīng)濟體的資本流入狀況具有顯著影響，這再次確認了發(fā)達經(jīng)濟體貨幣政策對新興和發(fā)展中經(jīng)濟體資本流動的潛在負面溢出效應。

此外，IMF還應進一步加大對低收入國家的支持。例如在預防性支持工具的可用性、貸款的獲取政策上向低收入國家傾斜。在治理結構改革方面，應避免低收入國家的份額在新一輪份額調整中進一步下降等。

加強完善金融安全網(wǎng)

全球金融安全網(wǎng)主要包括IMF、區(qū)域金融安排、雙邊貨幣互換以及各國儲備資產(chǎn)，其中前三個層次是全球金融安全網(wǎng)建設的重點，也是全球金融安全網(wǎng)合作的重點。

首先是繼續(xù)維持IMF在全球金融安全網(wǎng)中的中心作用。目前這方面的努力面臨兩大挑戰(zhàn)。一是美國對IMF態(tài)度的轉變。全球金融危機爆發(fā)后，美聯(lián)儲的貨幣互換安排重新興起，美國積極通過雙邊貨幣互換而不是通過IMF來維護全球金融穩(wěn)定，表明IMF對于美國的作用有所下降。歐洲主權債務危機爆發(fā)后，美國對IMF加大對歐洲金融救援力度的舉措也表達了不滿，因此，美國國會在通過IMF2010年份額和治理結構改革方案時，就為美國參與IMF活動施加了一些約束條件，例如要求IMF對非常規(guī)貸款實行限制，并廢除“系統(tǒng)性風險免除”條款等。尤其是在當前情況下，特朗普政府對美國參與多邊機制的態(tài)度發(fā)生重大轉變，這也可能影響美國政府對IMF的態(tài)度。

二是IMF在全球金融安全網(wǎng)中的地位面臨下降挑戰(zhàn)。全球金融危機后，無論是雙邊貨幣互換還是區(qū)域金融安排都取得突飛猛進的發(fā)展，IMF所掌握的資源在全部國際金融資源中的地位相比危機之前已大大降低。2018年發(fā)布的G20全球金融治理名人小組報告指出，2006年IMF資源約占到全球金融安全網(wǎng)（不包括各國儲備資產(chǎn)）的90%，區(qū)域金融安排僅占到10%;但是到2016年，IMF資源只占到全球金融安全網(wǎng)（不包括各國儲備資產(chǎn)）的32%，而區(qū)域金融安排和雙邊貨幣互換則分別占到34%。如前文所述，IMF金融資源還面臨繼續(xù)下降的風險。因此，對于G20來說，必須要采取切實行動，維護IMF在全球金融安全網(wǎng)中的核心地位。

其次是進一步加強不同層次金融安全網(wǎng)之間的合作，特別是加強IMF與區(qū)域金融安排之間的合作。與全球貿(mào)易治理相比，全球金融安全網(wǎng)呈現(xiàn)不同的特點。IMF居于全球金融安全網(wǎng)的中心，因其能力和經(jīng)驗豐富，為全球金融安全網(wǎng)建設樹立了高標準，因此其他金融安全網(wǎng)特別是區(qū)域金融安排的建設往往以IMF為標桿。與此同時，不同層次金融安全網(wǎng)的成員和功能重疊比較少，其間更多是合作而非競爭關系，這決定了全球金融安全網(wǎng)之間的合作空間是非常大的。雖然自上世紀90年代一系列新興經(jīng)濟體發(fā)生金融危機之后，各國特別是發(fā)展中經(jīng)濟體對IMF的信任度有所下降，但必須看到的是，IMF在危機救援、經(jīng)濟監(jiān)督等方面的能力和經(jīng)驗仍是非常突出的。與此同時，IMF自身也采取了一系列的改革，包括開發(fā)預防性金融工具、修改貸款條件等，以回應各方面批評。因其掌握的資源下降，同時又想保持對全球金融安全網(wǎng)的影響力，IMF對加強與不同層次金融安全網(wǎng)的合作有突出的需求。而正在快速成長的一系列新的區(qū)域性金融安排也希望通過合作來學習IMF的經(jīng)驗。2011年10月，G20就達成了《國際貨幣基金組織與區(qū)域金融安排合作的二十國集團原則》，2017年，IMF自己也提出了其加強與區(qū)域金融安排合作的六項原則。未來應以這些合作原則為基礎，進一步加強IMF和其他層次金融安全網(wǎng)的合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢和互補性，降低競爭性，共同促進全球金融穩(wěn)定。

2019年6月8日，G20財長和央行行長會在日本福岡召開。圖為IMF總裁拉加德在會上致辭。