城市現代進程中公辦教育與民辦教育協調發展研究
——以杭州教育體制機制改革為例

周明寶 廖博思 韋嘉荔 沈佳諾 孫 芊 鄭翊成

提 要： 如何促進公辦教育與民辦教育的協調發展是教育體制改革中的一大難題。 杭州市作為現代化的大都市， 經濟發展強盛， 社會治理有序， 人文氛圍濃厚，商業文化繁榮， 吸引了大量人才集聚和扎根發展； 基礎教育作為一種發展性民生需求， 成為廣大家庭的選擇焦點。 本文對城市現代化進程中的教育體制機制改革做了必要性的分析， 對市民對公辦、 民辦教育的選擇偏好進行了多維探原， 最后從政府、學校、 家長三方面對優化杭州市公辦教育與民辦教育協調發展提出了對策建議。

黨的十九大報告中指出， 我國目前的主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。 近年來， 杭州市基礎教育中以公辦學校和民辦學校（私立學校） 為主體的教育之爭愈演愈烈。 基于此， 優質的、 有特色的、 多樣化的教育需求日益旺盛， 人民開始重視以質量和特色為導向的教育體制。對于公辦教育和民辦教育， 一些市民認為， 公辦學校是以政府主辦的非營利性學校為主體， 根據學區分配制度去接受教育， 是教育之根本， 應該大力支持公辦教育體系的完善和發展； 還有一些市民認為， 民辦教育是市場經濟在教育領域中的客觀反映和內在要求， 且民辦學校沒有學區的限制， 通過考試制度進入優質的學校更利于人才的培養。 教育是新時代重大的民生工程， 當前杭州市在打造世界名城的過程中，應全面貫徹落實全國教育大會精神， 立足教育規律， 回應民眾新興需求， 深化教育改革， 系統推進公辦教育與民辦教育的協調發展， 追尋更加理想的教育， 豐富城市美好生活。

“教育為公， 以達天下為公”， 如何促進公辦教育與民辦教育的協調發展是國內外均需解決的一個難題。 當前， 杭州市民辦與公辦教育存在著極為激烈的競爭， 如何辦好兩種教育培養模式， 如何使民辦與公辦教育協調發展是目前重要的民生課題。

一 城市現代進程中教育體制機制改革的必要性分析

杭州是國內的準一線城市， 西湖區是浙江省首批教育強區、 教育部現代教育技術示范區、 教育部《幼兒園教育指導綱要》 實驗區和浙江省新課程改革實驗區。 在杭州市至關重要的小升初階段， 民辦中學如文瀾中學、 育才集團、 建蘭中學成為家長和學生的首選。 以西湖區為例， 以“優質均衡發展” 和“讓每一個孩子接受優質教育” 為目標， 以“整體觀念， 主體思想， 求真務實， 主動發展” 為教育發展綱領， 培育和經營教育品牌， 響應國家政策， 不斷促進民辦教育發展的同時也在提升公辦教育的品質， 公辦、 民辦教育均有一定程度的發展。 人們普遍認為在高中排名前三的均為公辦學校： 學軍中學、 杭州師范大學附屬中學、 浙江大學附屬中學。 據走訪調查得知， 目前杭州市西湖區社會普遍認為最好的四個小學分別是學軍小學、求是小學、 西湖小學、 文三街小學， 民辦小學中的育才外國語學校、 錢塘外國語學校、 綠城育華小學、 西子實驗學校等也頗受社會青睞。

一是國家和地方出臺的不少政策在于促進民辦教育發展、 規范公辦教育發展。以杭州市西湖區為例， 政府出臺的大多數政策目的在于促進民辦教育的發展， 通過官方網站查詢， 杭州市人民政府出臺了《關于促進民辦教育持續健康發展的實施意見（試行）》， 杭州市教育局出臺了《關于印發〈杭州市區義務教育階段公辦學校招生工作暫行方法〉 的通知》。 新的政策環境以及基于高工資引師資、 高強度升學率、應試導向的教學形勢下導致了民辦教育的飛速發展， 相比較而言， 公辦教育的發展呈現平穩態勢， 部分學校因為體制機制問題和師資力量不足等原因辦學力量羸弱。

二是家長觀念與家庭貧富差距導致杭州公辦、 民辦教育發展不協調。 經過走訪調查我們得知， 家長在為孩子選擇學校的時候基本都會基于孩子的學習水平與家庭的財力方面來考慮。 在大多數家長的認知里， 均認為民辦學校從教學環境到教學質量都遠遠超過公辦學校， 在孩子學習能力好， 家庭能夠交得起學費的前提下， 愿意去私立學校。 而農民工等中低收入人群將會在義務教育階段選擇公辦學校， 但是學區房對于他們來說又是一大難題。

三是公辦、 民辦教育模式的不同導致教育發展不協調。 公辦、 民辦學校在招生方式與培養模式上都有很大的不同。 想要促進公辦、 民辦教育的協調發展， 首先要解決在招生方面的不公平， 其次是將民辦教育的教學體系與公辦教育體系相互融合。

四是公辦、 民辦學校老師的福利差異較大， 導致杭州市部門公辦中小學教育的師資流失。 民辦學校生存意識更強， 他們給予老師的福利較多， 更加重視人才的吸收與培養。 為此， 部分公辦學校優秀教師外流， 新進教師缺乏系統的教學經驗。

在城市化日益推進過程中， 政策、 觀念、 福利待遇、 貧富差距等方面都在影響杭州市公辦、 民辦教育的協調發展。 本文立足于影響公辦、 民辦教育不協調發展的原因， 在走訪調查的基礎上思考如何促進公辦、 民辦教育的協調發展與教育公平，探索改革開放40 年后杭州基礎教育公平發展的新路徑。

二 市民對公辦、 民辦教育的選擇偏好的多維探原

本研究主要以書面問卷及網絡（包括E-mail、 網絡問卷） 等形式對杭州市西湖區的群眾進行了分層隨機抽樣調查。 共發放問卷500 份， 紙質回收350 份， 網絡問卷回收60 份， 回收率為82%。 其中有效問卷360 份， 有效率為72%。 在問卷調查的同時， 我們典型訪談了區域內不同文化程度以及來自不同職業的80 位群眾［包括教育工作者、 家庭全職、 職場人士（非教育工作者） 等不同群體］， 以獲取進一步的信息和資料。

《關于公辦教育與民辦教育的協調發展問卷調查》 從基本信息、 孩子就讀年級、公私學校學費、 滿意度、 競爭力、 教育選擇態度等進行設計， 系統分析民眾的整體看法。

（一） 家庭因素

1. 家長職業

調研小組專門對家長的職業進行了調查（見表1）， 調查結果顯示職場人士（非教育工作者） 或家庭全職居多， 少數是教育工作者及其他類職業。 由于家長職業不同， 其所了解到的公辦教育和民辦教育信息各不相同， 所屬生活圈、 交際圈不同，在一定程度上影響到家長的選擇。 在調研中， 許多家長表示， 由于經濟問題無法將孩子送進民辦學校。 相較于公辦教育， 民辦教育在學費方面的要求會更高， 這對家庭的收入要求就更高。 一個家庭的收入主要來自家長的職業收入， 因此家長職業會影響到他們對學校的選擇。

表1 調查對象職業分布（N=80） 單位： 人， %

2. 家長對教育的思想觀念

家長對教育的思想觀念受到多方面影響， 其中包括家長受教育程度（見表2）、對教育的重視程度以及生活圈的影響（見圖1、 圖2、 圖3）。 針對家長受教育程度進行調研發現， 多數家長是高中及以上學歷， 對孩子的教育方面都較重視， 平時會考慮送孩子上補習班。 所以家長自身的受教育程度會影響對孩子教育的重視程度。由于生活圈的影響， 家長對公辦、 民辦教育的了解不同， 那么在選擇上會參考身邊朋友的意見， 其次在平常的交往中也會不時地涉及對孩子的教育方面， 這些都會潛移默化地影響父母對學校的選擇。 關于這一方面的問題在問卷中也有呈現， 在公辦學校調研時家長身邊88.67%的朋友會選擇公辦學校， 呈現出一邊倒趨勢， 在一定程度上也影響了家長的選擇， 調查結果顯示公辦教育的“非常滿意” 和“比較滿意” 的百分比要高于民辦教育的百分比， 分別高13.33 個和8.33 個百分點。

表2 調查對象受教育程度分布（N=80） 單位： 人， %

3. 學生自身的能力

相較于公辦學校， 民辦學校在招生方面的要求更高， 通常會安排自主招生考試。考試為筆試和面試。 筆試主要測試學生對理論知識的學習程度， 面試則考驗學生的觀察能力、 實踐能力和團結協作能力等多方面綜合能力。 由于民辦學校的競爭力強，對學生的綜合素質要求也較高。 因此學生自身的能力也成為父母選擇學校的一個因素。 其次， 民辦學校在教學過程中更加注重對綜合能力的培養， 這一點對學生能力的提升有一定的影響。

圖1 調查對象對公辦教育的滿意程度分布（N=80）

圖2 調查對象對民辦教育的滿意程度分布（N=80）

圖3 調查對象身邊朋友的選擇情況分布（N=80）

4. 住房因素

家長在擇校時會考慮到孩子上學的距離問題， 通常會優先考慮距離近、 交通方便的學校。 其次， 民辦學校通常需要進行搖號才能就讀， 如果無法搖到那么就錯失了該機會。 唯一的選擇就是讀公辦學校， 而公辦學校需要進行戶口劃片。 住房的地址是影響家長擇校的重要因素。 家長在購房時會趨向購買“學區房”， 為選擇更好的學校打下基礎。

（二） 學校因素

1. 硬件設施、 教育付費方面

公辦學校和民辦學校的競爭日益激烈（見圖4）， 差距也日益增大， 他們最大的區別在于， 公辦學校由政府財政撥款， 而民辦學校是指國家機構以外的社會組織或者個人， 利用非國家財政性經費， 面向社會依法舉辦的學校或其他教育機構。 總體而言， 公辦學校更穩定， 并且有基本的運行維護費， 各公辦學校的硬件設施條件沒有很大的差異； 而民辦學校的差別較公辦學校更大， 主要取決于學校愿不愿意在硬件設施方面花錢。 且民辦學校相對于公辦學校來講， 更具有營利性。 單單就硬件設施方面而言， 大部分公辦學校的硬件設施不如民辦學校的條件好， 但在教育費用方面， 81.67%的調查對象認為公辦學校的優勢明顯大于民辦學校（見圖5）。

圖4 公辦學校與民辦學校的競爭情況分布（N=80）

2. 學校氛圍（學風建設、 文化活動） 方面

在學校氛圍（學風建設、 文化活動） 方面， 現在無論是公辦學校還是民辦學校都更加注意學生的德智體全面發展。 調查結果顯示， 在學習氛圍和課外活動方面公辦和民辦學校的差別并不是很大， 甚至有些公辦學校優于民辦學校， 得出這一結果有部分原因受限于所調查的對象， 但在實際調研中了解到， 注重培養孩子多方面能力的素質教育在民辦學校不斷升級， 民辦學校也將更多的注意力放在學生的成績和學校總體的升學率上。 雖然學雜費等相對公辦學校高出一截， 但看著孩子身上不斷被挖掘的“閃光點”， 家長們也都覺得物有所值； 還有部分家長則想為自己的孩子營造一個良好的交際圈子， 他們認為， 上民辦學校的孩子家境都不錯， 自己的孩子可以接觸不一樣的圈子， 加之近年來一系列促進教育公平和教育均衡發展的政策的出臺， 并且， 在市場經濟的作用下， 公辦學校的“鐵飯碗” 相對來說逐漸不吃香，這也造成不少高級教師外流至民辦學校， 也讓公辦教育遭遇了“缺人” 的窘境， 公辦學校受到了極大的沖擊， 生源整體質量大大下降， 同時間接導致了升學率的下降。這對整個學校的風氣造成負面影響， 一定程度上導致了校風的退化。 因此， 在受訪者看來， 這幾年部分公辦學校的教學質量和風氣都不如過去。 與之相對的是， 民辦學校通過小班化、 住校、 早晚自習的形式， 讓學生能夠更加專注于學習， 這些都導致了民辦和公辦學校之間差距的拉大。

圖5 公辦學校與民辦學校的優勢比較數據（N=80）

3. 師資力量（教師福利、 升學率、 教學經驗） 方面

在師資力量方面， 公辦學校的教師福利以工資、 “五險一金” 等為主， 而民辦學校則設置了更多的課時費、 獎金等。 公辦學校比較注重職稱， 大部分經驗豐富的老師都會選擇留在公辦學校， 而民辦學校對這方面的要求相對較低。 公辦學校的師資穩定性較大， 而民辦學校的流動性較大， 但由于民辦學校能夠淘汰不稱職的教師，而公辦學校相對難以做到這一點， 因此民辦學校的教師水平較為均衡。 在公辦學校占社會主流的情況下， 民辦學校為突出自己的優勢會專注于提高升學率。 民辦學校的教師為了能夠更好地留在學校， 也會盡最大的努力提高學生們的成績。

在調查中， 我們需要進一步指出的是， 就近入學的公辦小學、 初中在家長的升學選擇邏輯上成為優秀民辦小學初中的備胎， 這是一種普遍現象。 優秀公辦學校教師和學前拔尖生源是否因此而群體性地流向民辦優質學校， 應引起教育管理部門的關注。

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4. 學校招生政策方面

公辦學校受“住戶一致， 就近入學” 的招生原則的影響， 招生的靈活性受到限制， 會錯失一批高質量的學生。 而民辦學校不考慮就近入學的原則， 學生和學校都具有更靈活的選擇權。 從招生數量上來看， 公辦學校的招生數量遠遠高于民辦學校。民辦學校由于招生的數量少、 要求高， 在經過層層選拔后， 選出了高質量的生源，而較高質量的生源又帶來相對較好的學習氛圍和環境。 如此的良性循環讓更多的家長愿意將自己的子女放入民辦學校。 更有部分家長表示， 選擇公辦學校是因為沒有進入民辦學校的能力和渠道。 在有能力的前提下， 更愿意將自己的子女送至民辦學校。 （特例： 教師子女的安置問題。 以教師為職業的父母在為自己的孩子選擇學校的時候， 除了考慮其他客觀因素之外， 還要考慮自身職業的影響。 大部分教師在安置子女的時候， 會選擇將自己的子女安置到自己的學校或者自己認為比較好的學校。這樣就可以更加密切地關注孩子的教育問題， 而不是單純地比較公辦學校和民辦學校的優劣來決定。）

5. 相關法律法規及政策

家長在擇校時會考慮到現階段國家和所在區域對教育的重視性和傾向性。 目前，通過對杭州的教育局官網、 省教育廳官網等的查閱， 可以發現較多政策在鼓勵推進民辦教育的發展。 公辦教育主要強調義務教育公平， 按學區劃分， 保證每個孩子都能上學， 注重“量”。 民辦教育強調提高升學率， 豐富教學內容， 注重“質”。 現階段相關政策鼓勵支持民辦教育發展有利于促進我國教育事業的發展， 為民辦學校提供良好的辦學條件能提高民辦教育的質量， 而73.75%的調查對象也認為民辦和公辦學校的競爭能相互促進、 相互進步， 從而更好地促進教育的發展， 但也有少數人認為， 都是為了教育沒有必要競爭（見圖6）。 這些因素都影響著家長對學校的選擇， 也影響著公辦和民辦學校的教育發展問題。

圖6 調查對象對公辦學校與民辦學校的競爭態度數據（N=80）

三 優化杭州市公辦教育與民辦教育協調發展的建議

（一） 政府政策引導

1. 開展教育行政體制改革， 規范教師流動

在確保辦學方向和貫徹黨的教育方針的前提下， 減少教育管理部門對中小學校的直接行政干預， 建立杭州地區公辦、 民辦中小學辦學的權責清單， 建立中小學公辦、 民辦教育辦學的國內外優質學校參照系， 賦權責于中小學， 同時鼓勵中小學校長發揮主動性和創造性， 推進特色辦學； 動態監測公辦、 民辦學校教師因福利待遇、工作壓力、 發展空間等原因的跳槽現象， 精準地應用招生手段， 限制義務教育階段的營利性民辦學校膨脹發展。

2. 加大財政扶持， 促進均衡發展

激活義務教育經費使用績效， 加大對公辦薄弱學校的改造， 通過撥款機制、 稅收手段、 募集捐贈、 用電用水等公共資源的財政補貼等， 補齊公辦教育發展短板。建立教師績效工資制度， 增強教師職業的獲得感， 保障教師待遇的穩定提高。

仿照上海， 杭州市應當進一步健全完善民辦教育管理系統， 與教育部對網上行政審批、 大數據平臺、 信息公開、 征信系統、 社會公眾服務的要求保持一致； 同時，建立綜合監管機制， 建立市、 區、 街鎮的綜合治理體系， 加大對違法違規辦學行為的懲處力度。

4. 拓寬融資渠道， 發揮國際影響

貫徹浙江省《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》，鼓勵金融機構在風險可控前提下開發符合民辦學校資金運行規律的資產證券化、 項目收益債、 教育公益信托、 融資租賃等金融產品， 為民辦學校提供多樣化的金融服務。 同時， 大力培育優質教育資源， 以杭州的城市人文底蘊為基礎， 以開展國際交流和厚植國內教育品牌為導向， 打造民辦教育的杭州樣本。

（二） 學校制度改革

1. 改革領導體制， 規范學校運行

全面貫徹全國教育大會精神， 探索推進中小學黨組織領導下的校長負責制， 強化中小學校辦學黨的領導和重大事務、 重大利益決策、 重大問題化解的主導地位，建立杭州中小學校負責人靈活的用人機制和教職崗聘獎懲機制， 破除教育行政化的積習弊端； 深化對在教師教學、 晉升、 培訓、 職稱方面的綜合改革， 健全獎勵激勵機制， 激發教師工作主體性和榮譽感。

2. 加強優勢互補， 促進教學與管理互鑒

建立公辦、 民辦中小學教師和教育管理者的聯合研修培養、 共同發展進步的培訓機制； 導入支教歷練， 定期委派公辦校長、 教師到民辦學校掛職或安排民辦學校校長、 教師到公辦學校掛職學習。

3. 保障民辦學校學生權益

建立重點督查機制， 確保民辦學校學生在評獎評優、 升學就業、 社會優待、 醫療保險、 助學貸款、 獎助學金等方面與同級同類公辦學校學生享有同等權利。 提出管理要求， 規制民辦學校考慮從學費收入中提取一定資金用于獎勵學生。

4. 探索多元主體合作辦學

汲取國內外優秀辦學實踐經驗， 建立杭州市公辦學校與民辦學校相互購買管理服務、 教學資源、 科研成果的渠道與平臺。 推廣政府和社會資本合作模式， 探索舉辦混合所有制學校、 中外合作辦學等發展舉措。

（三） 家長理解支持

1. 全面細致分析， 多方了解信息

站在公民辦學校教育改革的時間節點上， 家長在選擇自己孩子的學校時， 應當盡可能掌握多方渠道， 例如學校的招生章程、 政府新推出的相應政策以及有的學校可能開設的官方微信公眾號、 官網， 通過細致篩選、 多方對比， 最終篩選出適合孩子的學校。

2. 結合自身條件， 客觀選擇

家長在選擇學校時所考慮的因素， 大致可以歸為學校教學質量、 學習氛圍、 教學經費（學費以及其他開支）、 教育風格等。 家長在選擇教育資源時， 應結合自身家庭的經濟條件、 孩子自身的學習能力、 對孩子將來的定位， 最重要的是孩子自身是否愿意選擇這些學校。 不顧自身條件而刻意地追求所謂“貴族教育”， 不僅給家庭帶來嚴重的負擔， 還會給孩子造成巨大的心理落差與負擔， 會適得其反， 家長應當與孩子多溝通， 了解孩子的真正需求， 結合以上方面進行綜合考量。

3. 摒棄傳統思維， 跟隨時代潮流

家長為孩子選擇學校時， 很大程度上會受到周圍人的影響， 部分家長看到自己的朋友送孩子去上所謂“貴族學校”， 出于攀比等心理， 盲目跟風， 不顧自身實際也把孩子送進這類學校。 時代在變， 教育模式也在變， 當今教育模式豐富多彩， 學校對教育也越來越持包容開放的態度， 越來越多的學校提倡德智體美勞全面發展，家長應當看到傳統教育模式的進步， 對公辦學校留有信心， 也應認識到民辦教育的優勢， 在綜合比較中選擇出適合的學校。

總之， 促進教育的公平和健康發展， 民辦教育和公辦教育應該相互促進、 相互協調， 民辦學校與公辦學校一樣， 一旦成立就會納入國家教育體系之中， 其資源也就成為社會教育總資源的一部分。 在發展的過程中， 兩者優勢互補， 民辦學校可利用鮮明的特色和優秀的品質發揮公辦學校所缺乏的自主性優勢， 同樣貫徹國家教育方針， 與公辦學校一起共同對政府負責、 對社會負責、 對家長負責、 對學生負責，為經濟發展、 社會進步做出貢獻， 相互促進， 共同進步。 無論是公辦學校還是民辦學校， 都要堅持做有根的教育， 造福于杭州市民， 反哺于杭州的品質發展。