智慧電子政務項目全流程管理的探索
——以杭州為例

范永晨 張 斌 周 梁 眭志旭 章青青

提 要： 智慧電子政務全流程管理是政務服務、 績效管理和決策效能提升的有效手段。 本文分析了杭州市智慧電子政務傳統管理模式存在的問題和原因， 從項目全流程管理一體化管理的角度出發， 以提高財政資金績效為終極目標， 探討創新行政工具， 建立信息化管理模式， 為政府部門智慧電子政務項目的信息化管理提出若干對策建議， 進一步深化落實政府內部事務“最多跑一次” 改革， 讓信息多跑路，讓人員少跑腿， 推進政府數字化轉型。

隨著大數據、 云計算、 物聯網、 人工智能及虛擬現實等先進信息技術的發展和應用不斷深入， 以及國家大數據戰略實施和政府數字化轉型的大力推進， 我國政府信息化建設逐漸從起步階段、 推進階段邁入高速發展階段， 各級各地政府積極實踐，智慧電子政務建設的項目數量、 資金規模均呈逐年上升或擴大趨勢， 呈現出百花齊放的局面。 杭州市作為最具創新力的智慧城市， 智慧電子政務建設發展迅速、 亮點紛呈， 基礎設施、 服務平臺及部門應用均走在同類城市前列， 數字化轉型打造了良好的營商環境， 提升了政府的整體能力。 歷經多年建設， 杭州市智慧電子政務項目管理正面臨質量控制、 運維管理和績效提升等新一輪熱點、 難點問題。 新形勢下的項目管理迫切需要理論變革和實踐創新， 如何強化項目宏觀統籌、 科學監管， 提高項目的效率和效益， 推動政府內部事務“最多跑一次” 改革， 已成為杭州市智慧電子政務管理部門亟待研究的重大現實課題。

一 建設智慧電子政務項目全流程管理系統帶來的價值

建設智慧電子政務項目全流程管理系統， 破解智慧電子政務建設的管理難題，通過數字化手段， 實現管理現代化， 具有極大的價值意義， 具體體現為以下方面。

一是行政效率大幅提升。 運用大數據思維和相關技術， 將行政權力運行過程數據化、 自動流程化、 規范化， 將評審方案、 評分辦法等一系列管理機制通過系統落地的方式加以規范， 加強部門業務整合， 形成監管合力， 強化全程監管， 切實推動管理效率快速提升， 信息化建設審批效率較以往將提高一倍以上（見表1）。

表1 智慧電子政務項目全流程管理效率提升

二是在線辦事簡單便捷。 只需專家評審“跑一次”， 其他工作均實現在線辦結，24 小時隨時受理， 開放全時段申報、 論證、 審核窗口， 做到常年篩選、 滾動評審。

三是行政成本有效降低。 將審批流程由線下轉為線上， 減少了申報單位的舟車費用； 抹去了經辦人線下跑送材料的人力成本、 時間成本； 所有材料采用無紙化、電子化， 項目信息可通過系統內部流轉獲取， 避免了紙質材料的打印裝訂， 節約了辦公費用； 材料規范化、 結構化， 讓申請單位有據可依， 有的放矢， 避免漫無目的地編寫材料， 節約人力成本和時間成本； 審核人員和專家根據評分標準和規定， 對規范的申請材料進行評審， 評審效率提高， 評審強度和難度大幅降低。

四是行政決策的科學合理性顯著提高。 管理環節的流程化、 規范化， 客觀要求數據格式化， 格式化數據能中性反映項目的真實情況， 幫助決策者進行評判和決策。隨著項目的推進， 智慧電子政務項目在全流程管理的各階段信息都將納入本系統，數據不斷沉淀和堆砌， 產生了可供行為分析和趨勢分析的大數據， 有助于決策者分析事態發展的態勢和方向， 因勢利導， 做出正確的判斷和決策。 此外， 系統運用移動端實現可視化展示， 滿足不同角色的訪問需求， 強化數據挖掘和數據可視化， 方便決策者從各個維度審視項目管理情況， 及時調整管理政策和管理手段， 為項目規劃、 頂層設計、 政策出臺引導、 考核評價等決策管理工作提供有力的數據支持。

智慧電子政務全流程管理探索將為智慧電子政務項目管理工作帶來四個轉變： 一是項目管理由分散轉向集中， 加強項目宏觀統籌； 二是項目評審由單邊轉向多邊， 提高項目評審質量； 三是項目信息由碎片化轉向系統化， 形成項目全過程電子檔案庫；四是項目監管由粗放離散轉向集約整合， 確保職能的有效行使。 全流程管理系統應用成效顯著， 尤其是在政務服務手段、 管理績效和決策效能方面均取得了豐碩的成果。

二 智慧電子政務項目管理的現狀與存在的問題

（一） 杭州市智慧電子政務項目管理的現狀

杭州市智慧電子政務項目歷經多年建設， 逐漸形成了一套全過程管理辦法， 并于2015 年10 月正式出臺， 其主要管理流程包含項目申報、 分類推送、 建設方案評審、預算下達、 立項批復、 實施方案審批、 采購、 資金支付、 項目建設、 項目驗收、 績效評價、 審計等。 杭州智慧電子政務項目管理環節繁多， 且主管部門都是分段監管， 目前已有的各個業務系統基本屬于各職能部門， 相互獨立， 更側重于職能式工作流程的電子化， 旨在提高辦公效率， 缺乏跨系統、 跨部門的流程化交互， 導致項目建設過程信息不完整、 項目信息前后不一致的情況普遍存在。 目前智慧電子政務項目管理中的很多流程尚未實現自動化， 包括部分關鍵流程， 如項目建設方案申報與預審、 預算下達、 可研批復的下達、 實施方案申報與確認等仍是紙質文件流轉， 因此審批工作常因為人員出差、 開會等工作而延誤， 且缺乏有效及時的溝通機制， 材料提交的質量以及審批進度無法保證； 從項目管理全局性來說， 項目區域統籌及總體規劃缺失， 部分項目只顧當期建設， 部分單位只顧自有需求滿足， 導致部分項目還未完全建成使用就要整合、 遷移、 歸并、 改造等， 重復建設多發， 財政資金損失浪費嚴重； 對于單個項目來說， 其項目信息散落在各環節， 項目數據缺乏歸集與整體展現， 很多重要項目信息主管部門不能及時掌握， 項目進度難以把控； 一旦發現問題， 主管部門無法快速收集各階段完整項目信息， 經常面臨資料調取困難和監管滯后的問題。

（二） 智慧電子政務項目管理存在的問題

杭州市智慧電子政務管理部門堅持通過全市智慧電子政務項目的科學統籌管理來提高財政使用績效， 規范財政資金使用方向； 推動職能部門優化績效管理和主體責任， 達到“用錢必問效， 低效必問責”； 既有合規性評估， 又有效益性評估， 推動績效信息化從曬“對賬單” 向曬“成績單” 轉變， 更好地探索財政專項資金管理與大數據資源管理相結合的新道路， 打造信息化項目管理的杭州樣本。 客觀來看，杭州的現實發展與目標定位還存在差距， 突出表現為智慧電子政務項目投資控制及管理手段的“短板”， 特別是在響應政府內部事務“最多跑一次” 的背景下， 對照財政資金績效管理高要求， 當前項目建設管理過程中存在的問題與不足更加凸顯。

1. 多頭管理

智慧電子政務建設管理是一個龐大而復雜的工程， 牽涉到發改、 數管、 財政、審計等多個局委辦。 各個部門工作側重點不同， 管理要求不一， 建設單位為了適應和迎合各方面的管理要求， 經常犧牲項目的部分需求和目標， 導致項目質量打折扣。

2. 缺位管理

當前智慧電子政務建設管理過程中管理部門在建設項目的審批環節狠抓特抓，與此形成鮮明對比的是， 建設過程、 驗收過程、 運維過程卻鮮有問津。 由此造成建設單位重申報、 輕設計、 輕建設， 部分項目虎頭蛇尾， 難以達到預期的建設目標。

3. 管理環節多

相較于傳統基建項目， 智慧電子政務項目由于其行業覆蓋廣、 需求變化頻繁、技術要求高、 產品迭代快、 項目差異大， 客觀要求管理要有深度、 有廣度以及統籌協調的高度。 繁雜的管理環節的堆砌和增加， 客觀加重了建設單位的負擔， 增加了項目建設的復雜性和困難性。

4. 信息不互通

由于缺乏有效的信息通信機制和渠道， 建設單位在建設智慧電子政務項目的過程中， 與管理部門的業務往來大部分還停留在紙面上， 缺乏有效及時的溝通。 具體表現在： 申報項目與政府規劃有偏離； 申報材料與管理要求有偏差； 審批流程與項目進度不協調； 建設過程與材料報送不同步； 項目效果與目標有落差； 等等。

5. 管理手段落后

集中表現為目前諸多管理環節還停留在發文批示的紙面流轉階段， 信息化手段沒有得到充分的挖掘和利用， 這與政府數字化轉型的發展方向違背。 管理手段是目前智慧電子政務建設管理的突出短板， 急需改進和創新。

6. “四重四輕” 現象突出

目前的智慧電子政務建設普遍存在“重要求輕需求、 重爭取輕設計、 重建設輕運維、 重單項輕統籌” 等四大怪象， 導致財政資金損失浪費嚴重， 項目建設質量不高， 迫切需要出臺有效的管理辦法和管理手段加以遏制。

三 推進杭州市智慧電子政務項目全流程管理的對策建議

基于杭州市智慧電子政務項目管理的問題與不足， 建議加強頂層規劃設計， 采用互聯網思維對信息化項目建設進行“畫像”， 把信息化項目建設當作“一件事”看待， 將事件從產生（項目申報）、 發展（項目建設） 到結局（項目建成進入運維）、 尾聲（項目評估） 進行深入剖析、 詳細闡述和記錄， 抓審批、 重建設、 看評估、 要結果， 結合信息化手段來管理信息化項目， 建設一套智慧電子政務項目全流程管理系統， 為此提出五個方面的具體建議。

（一） 以流程為主線， 確立“十個環節” 的高效管理模型

智慧電子政務項目全流程管理是一個龐大而復雜的系統性工程， 建議以流程為主線， 確立以全流程管理、 全方位為基礎， 以項目為核心， 以項目各實施主體為對象， 以項目全過程各階段控制點為要素的基本策略， 將智慧電子政務項目的建設管理劃分為10 個環節， 包括項目預審、 建設方案評審、 財政審核、 立項審批、 實施方案評審、 采購管理、 建設管理、 驗收管理、 評估管理及運維管理； 以協同高效為總體目標， 以管理流程化、 數字化、 規范化、 標準化為手段， 通過流程管理、 表單管理、 溝通管理、 信息管理、 文件管理、 組織管理、 數據目錄管理及統計報表分析實現智慧電子政務項目全方位的有效管理（見圖1）， 同步實現減環節、 減材料。

圖1 智慧電子政務項目全流程高效管理模型

同時以流程再造引領理論創新， 將一系列探索性的制度創新固化在信息系統建設上， 通過制度剛性約束及信息化手段形成預算申報、 預算審批、 合同執行、 數據歸集及資金支付環環相扣的項目投資控制鏈條， 真正實現智慧電子政務項目資金撥付完成、 系統驗收上線、 系統業務數據歸集“三同步”， 進一步提高資金使用績效。

（二） 實行“三審三評”、 扎緊“一窗受理” 入口制度

杭州市原智慧電子政務項目管理流程已有建設方案評審、 實施評審兩個環節，為進一步提高項目管理效能， 探索合理改進和規范業務流程， 建議在原項目建設方案評審、 實施方案評審“兩評” 基礎上新增“項目預審” 環節， 形成以“三審三評” 為主要內容的項目評審入口制度， 扎緊項目“一窗受理” 入口關。 同時對“三審三評” 的評審重點和邊界進行明確： “項目預審” 環節重點審查方案的必要性、緊迫性， 同時引進具有獨立法人資格的第三方， 對報價進行評估； “建設方案評審”環節要求重點審查方案的性價比、 可行性， 并沿用原專家評審方法； “實施方案評審” 環節要求重點審查實施方案的一致性、 可操作性， 同時引入杭州市信息戰線的“數據官” 團隊， 對實施計劃、 招標方案進行評估。 三個環節前后銜接、 互為補充，構建“三審三評” 制度的緊密型關系， 將智慧電子政務項目入口關以科學形式加以規范。

（三） 實施五庫聯動、 建設八個中心， 推動數據共享

數據的共享關鍵在于數據聯結的方式及效率， 在工業化、 信息化、 大數據快速推進的背景下， 打破“信息孤島”， 推動數據共享勢在必行。

建設以項目管理全流程管控為平臺， 以評審專家為支撐， 以數據資源制度性歸集為目的的制度體系， 實現數據共享的有效聯結， 通過五庫聯動、 八個中心的建立，真正實現智慧電子政務項目信息及項目管理信息的歸集、 整理、 入庫、 共享。

“五庫” 即評審庫、 項目庫、 專家庫、 運維庫、 數據資源目錄庫。 評審庫是智慧電子政務項目管理的入口保障， 涵蓋項目預審、 建設方案評審、 財政審核三個階段。 各建設單位申報項目信息提請項目預審， 為下一步建設方案評審及財政預算安排提供依據。 項目庫是智慧電子政務項目管理的工作核心， 將通過建設方案評審并正式下達財政預算的項目納入項目庫， 全面收集項目預算信息、 項目進度信息、 項目全過程流程信息、 項目全過程電子檔案、 項目全過程評分信息等數據， 建立以項目生命周期為準線的信息檔案庫。 專家庫是智慧電子政務項目管理的重要支撐， 涵蓋第三方機構庫、 個人專家庫以及市級專家庫， 全面收集第三方機構、 專家的基本信息、 評審歷史數據、 評審行為分析等數據， 以評審履職量化考核規范第三方機構、專家的評審行為， 建立健全第三方機構、 專家績效考核評估體系。 運維庫是智慧電子政務項目管理的必要補充， 將運維工作與項目建設關聯， 通過運維臺賬管理、 運維評價管理等手段強化項目建成后的運維監督管理。 數據資源目錄庫是智慧電子政務項目管理的有力抓手， 探索數據資源會戰歸集向制度歸集轉變路徑， 通過“項目申報+數據資源歸集申報” “項目驗收+數據資源歸集驗證” 的模式， 充分發揮制度剛性約束作用， 讓各建設單位主動進行數據歸集， 推進杭州市公共數據共享平臺數據歸集工作， 以“項目資產目錄” 管理帶動城市“數據資源目錄” 管理， 為數據歸集共享使用、 分類、 分析提供有利條件， 避免重復投資、 重復建設， 提高投資效益。

“八個中心”， 即數據、 財政、 發改、 審計、 建設單位、 專家、 監理、 開發商等八個主體的個人空間庫。 “八個中心” 可動態維護主體信息， 依據角色權限分權、 分類查閱項目評審進度、 項目實施進度、 管理評價、 預算執行進度等信息， 為部門、 企業履行職能提供有利的數據支持。

（四） 實施兩個入口、 三類編碼， 在線評審更加便捷

運用“互聯網+政務” 思維， 依托政務云環境， 建設智慧電子政務項目管理全流程系統實現每個環節網上可辦理、 可追溯、 可監督， 體現全流程管理的連續性、動態性以及協同交互性， 并支持PC 端、 移動端兩個入口， 滿足“互聯網+政務”模式下的各類工作場景應用， 便于項目建設單位、 監管單位、 第三方機構和專家等不同用戶在辦公場景（PC 端）、 出差場景（移動端）、 碎片化時間（移動端） 等不同需求下訪問系統。

建議系統采用分層提供服務支持的設計思想（邏輯架構如圖2）， 可分為基礎設施層、 信息資源層、 服務支持層、 應用服務層、 前端展示層5 個分層。 由基礎設施層提供最基本的系統運行環境， 包括服務器、 存儲、 操作系統、 數據庫軟件、 應用服務軟件等。 由信息資源層提供核心的數據存儲支持， 主要實現基礎數據管理、 庫管理、 權限管理和日志管理等功能。 由服務支持層提供一個基本服務的支撐環境，包括統計服務、 事務處理服務和流程控制服務等通用服務。 由應用服務層根據業務需求建立相應的應用服務， 包括業務流程管理、 多維評價管理、 個人中心、 可視化統計分析、 全文搜索等。 由前端展示層提供PC 端、 移動端及可視化大屏端的數據展示， 展示內容主要包括功能菜單、 待辦事項、 項目列表、 統計報表等內容， 并能依據角色權限不同分類展示， 人機界面友好、 簡潔。

為輔助全流程管理系統項目管理流程的完整有效實現， 充分利用現有的與杭州智慧電子政務相關的其他業務系統， 全流程管理系統與財政、 發改業務系統接口互聯、 數據調用， 從多系統獲取項目信息， 整合關鍵數據， 實現信息化存儲和利用，包括項目預審、 財政審核、 立項審批、 采購管理、 驗收管理等。

系統對每一層定義明確的功能接口， 同時在層次內采用組件化的接口。 層次化、模塊組件化的實現， 使系統具備最大限度的靈活度， 從而能對業務需求的變化做出快速反應， 使系統具有很好的擴展性， 滿足不同時期的管理需要。

圖2 智慧電子政務項目管理全流程系統邏輯架構

為了更好地實現項目與數據的聯結， 建議在系統中采用項目編碼、 項目運維后綴和評分編碼三類編碼進行標識。 項目編碼由系統自動生成， 為項目出生至消亡的唯一代號， 全流程管理系統與財政、 發改委業務系統采用項目編碼作為互通標識，同一項目的信息在財政局、 發改委與數據資源局的不同業務系統間實現互通， 多數據源互為補充印證， 所有項目信息統一歸集至全流程管理系統。 項目運維后綴是通過項目編碼加后綴的方式建立運維項目和建設項目關聯關系， 將運維合同、 運維臺賬、 運維評價等工作納入項目建設運營一體化管理， 便于項目管理和績效評價； 評分編碼即一個項目總分為1000 分， 全流程管理中的10 個環節每個環節100 分， 通過針對性賦分以數字化反映項目建設全過程中的管理水平。

（五） 實施四力合一、 全程管理， 全面提升政務服務效能

健全的制度體系和強大的技術體系是系統穩定、 持續發展的重要條件。 運用大數據思維和相關技術， 將行政權力運行過程數據化、 自動流程化、 規范化、 標準化，充分發揮信息、 數據等非傳統要素集聚優勢， 通過技術賦能、 數字賦能， 減少信息不對稱所增加的成本； 同時建立標準化的管理體系、 評價體系， 并確保這些體系在系統中落地， 強化全程監管， 形成監管合力， 實現智慧電子政務項目全方位的管理。

為切實提高財政資金使用績效， 建議從監管手段上著力， 實現全流程管理績效評價。 在智慧電子政務項目全流程管理系統中可以采用關鍵流程管理互評模式， 職能部門可以對建設單位的項目管理進行評價考核， 建設單位可以對職能部門的職能管理進行評價監督， 讓項目管理者、 職能管理者都能深度參與到項目全流程管理各個層次的管理評價中， 強化發改、 財政、 數管、 審計在財政資金、 項目績效管理中的職責定位， 形成監管“四力合一”， 從制度上解決項目導入粗放、 建設交付弱化，監管信息不對稱、 不精準等問題， 著力跳出智慧電子政務項目交付之日就是入庫之時的“怪圈”。