農村宅基地“三權分置”的立法完善

何俊萍

摘 要：繼農村土地承包經營權分置之后，針對農村宅基地在實踐中出現的問題，中央文件提出了“三權分置”的新策略。新策略的提出被視為是深化農村改革的重要內容和創新之舉，但政策之權利只有上升為法律之權利才有生命力，才能付諸實踐并促進鄉村經濟的發展。所以，為了更好地將宅基地的“三權分置”得以實踐，應在立法上予以完善。

關鍵詞：農村宅基地;三權分置;宅基地使用權

一、農村宅基地“三權分置”的必要性

首先，從農村宅基地現狀看，農村宅基地大量空置。究其原因，隨著社會經濟的發展，大量農民進城務工，導致很多村莊的宅基地被空置，無人居住，成為了所謂的“空心村”。此外，農村宅基地還普遍存在“一戶多宅”的現象。一部分農戶通過繼承和購買擁有多處宅基地，還有些農戶由于向城市遷居，原有的宅基地因無人居住被空置，這些多出的宅基地由于沒有退出變成耕地，也沒有通過有償調劑被利用，導致這些宅基地沒有發揮其價值，造成鄉村土地的極大浪費，有違“物盡其用，地盡其力”的真理。

其次，根據我國現行法律規定，我國的農村宅基地的使用權禁止向外流轉。在現實的狀況中，農戶不愿意將自家的宅基地及其房屋以極低的價格轉賣給村集體的其他成員的情況大量存在，這就導致了農村宅基地內部的流轉不足。由此，就出現了農村宅基地大量空置浪費而無法處置的境地。隨著社會的發展，越來越多的農戶家庭不再只是通過耕地獲得收入，也開始逐漸從事其他行，在擴大行業規模時會遇到資金不足的問題。作為農戶不動產的農村宅基地及其房屋，因為法律的禁止而無法流轉抵押擔保，很難獲得流轉資金，從而利益受到損失。

再者，隨著中國房價的快速增長，導致城市的房價過高。而城市周邊或者城中村的“小產權房”和“農村宅基地”以價格優勢迅速發展，并自發形成了一個宅基地流轉的地下市場。與市區相比，城市周邊農村的“小產權房”房價低，低收入者尤其是外來務工人員可以負擔，也成為“小產權房”的主要買家。“小產權房”的產權并不完整，建立在集體土地之上的小產權房的權能受限，購買者不能完全享有產權，對于購買者的財產利益有損。另一方面，“小產權房”之所以價格低是因為其并不繳納各種稅費、出讓金，這也嚴重損害了國家利益。

因此，無論是從實踐上解決農村宅基地的空置或是城中村的小產權房問題上，還是法律規定不再完全能夠解決實踐問題需要完善上，宅基地“三權分置”的提出都有其必要性。

二、宅基地“三權分置”的內涵

（一）宅基地“三權分置”的政策背景

中央一號文件中明確提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”

[1]。該文件首次提出了宅基地“三權分置”的策略，將農村宅基地原有的所有權與使用權兩權分置為所有權、資格權和使用權三權，增加了資格權。該政策的提出為解決農村宅基地現實中遇到的困境指明了方向，為振興鄉村發展提供了動力，更是為農戶家庭帶來了福音。

（二）宅基地“三權分置”的含義

如何理解中央一號文件中提出的農村宅基地“三權分置”的含義，筆者認為可以對比農村土地的“三權分置”予以理解。宅基地的所有權，即為集體所有，與農村土地所有權一樣，必須堅持集體所有權，這是根本，不能動搖。宅基地的資格權，與農村土地的承包權類似，為農戶在村集體組織中的成員資質而設定，這一權需要長期不變，否則宅基地就失去了居住保障的作用。宅基地的使用權，與承包地的經營權十分相似，允許農戶以轉讓、互換、贈與等方式流轉宅基地，可以將那些村中空置的宅基地充分的流入市場，增加農戶的經濟來源，充分發揮農戶不動產的價值，這也是宅基地三權分置中將資格權和使用權分開設置的意義所在，既保留了村集體中農戶的資質，又充分發揮了其資產的價值。

（三）宅基地“三權分置”的意義

宅基地“三權分置”新策略提出的最大意義在于，宅基地由“兩權”變“三權”。宅基地的所有權地位不變，資格權確保了宅基地的居住功能，使用權使宅基地具有了財產收益的價值。首先，設立資格權，更進一步體現了宅基地保障農戶居住功能。宅基地設置三權之前，使用權禁止流轉的目的，就是保障農戶有房住，其主要的作用就是保障功能。“兩權”變“三權”之后，宅基地的資格權成為了農戶居住的保障權，不但沒有減弱居住的保障功能，而且更進一步加強了此功能。其次，可以更加活用宅基地使用權。資格權保障了農戶住有所居，使用權可以更靈活適用，可以不再受“誰申請、誰利用，不利用、限流轉”的限制[2]。此三權的設置，打破了原有的宅基地無法獲得財產收益的困境，既解決了原有困境的難題，又適應了新時代的發展，可謂一舉兩得，意義非常重大。

三、宅基地“三權分置”的立法完善

目前宅基地“三權分置”還只是停留在政策層面，雖然宅基地“三權分置”的提出被視為是深化農村改革的重要內容和創新之舉，但政策之權利只有上升為法律之權利才有生命力，才能付諸實踐并促進鄉村經濟發展。因此，宅基地的三權分置不能只停留在政策層面，應該對其分別予以完善立法。

（一）加強宅基地管理的立法

農村宅基地的所有權為集體所有，這是根本，不會變。但是村集體對宅基地的管理往往不重視，導致大量村外的農耕地被農戶改為宅基地，而村內的宅基地空置浪費的現象出現，造成大量耕地損失，阻礙村集體的經濟發展。因此加強宅基地管理方面的立法十分必要。村集體享有本組織宅基地的所有權，在符合規劃和用途的前提下，農民集體可以決定其用途變更;除此之外，農民集體對宅基地利用有監督和回收權等[3]。加強農村集體組織對宅基地的管理，筆者認為可以制定新的《農村宅基地管理辦法》，以此完善集體組織對宅基地的管理。

（二）完善農戶宅基地資格權登記立法

我國《物權法》第155條規定“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”宅基地設置資格權，從原有的使用權中分離出來，作為保障宅基地居住功能的權能，應當首先予以登記確權。要穩定宅基地的資格權，立法的技術路徑就是宅基地資格權的登記，登記就是對已經設定權利的確認，即確權。登記應當以戶為單位，一戶一簿。這就需要相關法律予以完善，這樣才能在實踐中做到有法可依，有助于加快明晰宅基地權屬。筆者認為，宅基地資格權可以在《物權法》中加以規定，對于資格權的具體規定中，不但要確定資格權，還要有資格權的退出和獲得方式。

（三）完善適度放活宅基地使用權的立法

宅基地“三權分置”制度的根本目的就是要解決宅基地使用權流轉的問題。分離資格權，就是要保障農戶的基本住房。而使用權就是在之基礎上，將宅基地放入市場，實現其價值。但是在立法上該如何完善放活的宅基地使用權，關鍵在于“適度”兩字上，即宅基地使用權的界限問題。

首先，要擴大流轉對象。宅基地“三權分置”之前，法律規定宅基地的使用權只能在村集體組織內部流轉。宅基地“三權分置”之后，宅基地使用權的流轉對象應該擴大到村集體之外。原有的法律規定可以修改為宅基地使用權可以通過書面的合同在資格權人與非資格權人之間流轉。非資格權人既包括村集體組織內的成員，也包括村集體組織之外的成員。只有擴大宅基地使用權的流轉對象，才能放活宅基地的使用權。其次，增加流轉方式。我國《物權法》規定，宅基地使用權的流轉包括取得、行使和轉讓。在宅基地三權分置之后，流轉方式應該增加轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等。再者，要區分地域差別。適度放活宅基地使用權并不是要求全國所有地區一致相同，要因地制宜。在一些偏遠鄉村，市場沒有需求，就沒有必要。但在一些發展鄉村旅游、城市近郊區有極大的市場需求，這就要求不同區域可以有不同處理的方式。最后，要堅持底線。關于宅基地使用權行使的底線，在立法完善中可以列舉一些具體的禁止宅基地使用的情形，例如不得違法買賣農村宅基地，嚴格禁止利用宅基地建設別墅和私人會館等，以此來保障宅基地的性質不能變。

[參考文獻]

[1]陳文勝.宅基地三權分置為鄉村振興再添一把火[J].湖南日報.2018（06）.

[2]岳永兵.宅基地“三權分置”：一個引入配給權的分析框架[J].中國國土資源經濟.2018（01）.

[3]施維、高雅.宅基地“三權分置”—喚醒“沉睡”資源釋放發展活力[J].農民日報.2018（05）.

（作者單位：河南大學法學院，河南 開封 475000）