新型城鎮化中城鎮低效用地再開發初探

李體明

摘 要：隨著我國社會經濟和新型城鎮化建設的快速發展，我國的城鎮存量建設用地也存在非常嚴重的低效利用問題。城鎮低效用地的成因主要是由于政府、企業、市場及歷史遺留等方面的因素造成的。在歸納城鎮低效用地再開發利用方式的基礎上，提出了再開發的路徑建議。

關鍵詞：城鎮低效用地;再開發路徑;存量用地

改革開放以來，隨著我國社會經濟和新型城鎮化建設的快速發展，地方政府通過低廉的征地成本獲取高額的土地紅利的同時，也造成了農用地資源大量的流失。與此同時我國的城鎮存量建設用地也存在非常嚴重的低效利用問題。為此，推進新型城鎮化中城鎮低效用地再開發勢在必行。

1.城鎮低效用地的概念界定

城鎮低效用地是指在土地利用總體規劃劃定的城鎮擴展邊界范圍內，不符合現行規劃用途、布局散亂、利用粗放、用途不合理的城鎮存量建設用地，包括舊村莊、舊廠礦、舊城鎮、已拆或違章建設用地等。

對于城鎮低效用的概念界定，可以從三個方面進行理解：首先，從土地的利用現狀上來看，城鎮低效用地是城鎮存量的建設用地。其次，從城鎮低效用地認定來看，主要包括不符合相關政策要求的產業用地、布局散亂且設施落后的三舊用地（舊城鎮、舊廠房、舊村居）以及不符合土地利用總體規劃已確定為建設用地的歷史遺留建設用地。最后，由于土地類型不一樣以及各個地區的經濟社會發展水平不一樣，所以應該根據每個地區的實際情況和土地的類型來確定該地區的城鎮低效用地范圍。

2.城鎮低效用地的原因

2.1 政府方面的原因

一方面政府將土地作為廉價資源吸引投資。是地方政府為了促進該地區的經濟的增長而盲目將土地作為廉價的資源以吸引外來企業進行投資，由于政府缺少后期監督激勵機制和一些企業資質不高，導致一些土地處于低效利用甚至閑置的狀態。另一方面缺少合理規劃。政府在城市開發建設之前缺少科學合理的土地規劃，在一定程度上也導致了土地的低效利用。此外，由于城鎮低效用地再開發的需要大量的資金，因此利用土地時政府也更愿意選擇成本較低的農地轉為建設用地而不是城鎮低效用地的再開發。

2.2 企業方面的原因

主要有兩方面的原因導致了城鎮低效用地：一方面，由于政府對企業提供優惠的土地政策，所以企業在獲取土地時只需要支付較低的出讓金，導致企業過度囤積大量土地，造成土地資源的浪費。另一方面，由于企業自身經營不善，并且缺少政府有效的監督管理，造成企業經濟效益并不能達到相關政策的規定，進而使得土地處于低效利用的狀態。

2.3 市場方面的原因

土地作為一種經濟資源，市場在其配置中起著決定性作用，并通過土地供求或土地價格實現對土地資源的配置。市場造成城鎮低效用地主要表現在以下兩方面：一是，土地是一種稀缺資源，市場對其需求是無限的，當土地或房地產投資投機性行為過度時，就會造成土地或房屋的空置，進而使土地資源得不到合理充分的利用。二是，當市場處于不景氣時，易造成企業用地的低效利用。

2.4 歷史遺留原因

一方面，是因為早期我國不成熟的土地管理和城市規劃，導致城市建設的建筑密度和容積率較低所造成的城鎮低效用地。另一方面我國一些土地是通過劃撥方式無償取得的，這使得土地權利人增加對土地的投入來提高土地的利用效率的積極性不高。

3.城鎮低效用地再開發的原則

3.1 公平與效率兼顧原則

城鎮低效用地再開發必須在保證公平的前提下，實現其效率的提升。這是因為城鎮低效用地經過再開發其土地的經濟價值得到了提升，只有將增值的收益在參與主體之間公平分配，才能使參與主體更好進行再開發，提高城鎮低效用地的效率。

3.2 公眾參與原則

廣泛的公眾參與將能調動市場資金進行再開發，從而解決傳統政府主導的再開發方式給政府帶來的巨大的財政壓力。具體可以表現為強化公眾參與意識，通過市場激勵機制，調動政府、企業和原土地使用權人共同參與再開發。

3.3 因地制宜原則

因地制宜原則就是在城鎮低效用地再開發過程中，根據不同的地區，不同的再開發對象，確定參與主體之間的關系，進而實現土地高效利用。因為，由于各地區的經濟發展狀況不一，城鎮低效用地的土地用途不同以及再開發過程中參與主體也不相盡同，這就決定了需要進行因地制宜才能保障城鎮低效用再開發順利進行。

4.城鎮低效用地再開發利用方式

4.1 強度挖潛型

這種方式是指在土地權屬和土地使用性質不發生改變的情況下，土地權利人通過提高低效用地的土地容積率和建筑面積，或者通過增加資金、技術等投資使得單位土地面積的產出效益得到提高，從而實現土地利用效率的提升。這種再開發方式主要用于對低效工業用地的再開發。

4.2 用途改變型

這種方式是指為了實現土地的最佳利用，將土地的使用性質即土地的用途發生了變化，土地上建筑物功能也隨之改變，但建筑物的結構可以發生改變或者不發生改變的方式。這種對低效用地用途改變的再開發，可以通過政府收購也可以原土地權利人自行開發。但是當原土地權利人進行自行開發時，一般會按政策的規定補簽土地使用權出讓合同或對原有的合同補充協議，并且繳納土地出讓金和辦理土地用途變更手續。

4.3 功能改變型

改變部分或全部建筑物使用功能，但不改變建筑物的原主體結構、土地使用權的權利主體以及其使用期限，并應滿足規劃國土、環境保護、建筑設計、城市管理、消防安全等規范要求。在一般情況下不能增加建筑面積，但為完善其使用功能需要加建附屬設施，應按規定取得許可并補交地價。這在節約了再開發的成本，使得原有的土地和建筑得到最大化的利用。

4.4 保護改造型

該種再開發方式是以一種維護的方法進行土地的再開發利用。這種方式是指在土地產權關系、土地使用性質、建筑功能與主體結構均不發生改變的情況下，通過改善其基礎設施、公共服務設施、消防設施、周圍環境或者對既有建筑進行節能改造的一種方式。這種再開發方式在低成本情況下提高土地的利用效率。

4.5 拆除重建型

為了避免大拆大建造成新的資源浪費，只有在通過以上方式難以有效改善城鎮低效用地時，可以通過拆除重建的再開發方式提高土地的利用效率。這種方式是指把原有土地上的建筑物全部拆除，按照規劃要求重新進行開發建設。其建筑物結構發生改變，產權關系和土地性質可以發生變化或者不發生變化。

5.城鎮低效用地再開發的路徑

5.1 鼓勵原土地使用權人自主開發

低效產業用地在開發不涉及改變土地用途等使用條件，可由原土地使用權人追加投資繼續開發，或經所在地政府同意后辦理土地轉讓、分割轉讓手續;不涉及改變土地用途，提高土地利用率、容積率的，可采取協議出讓方式辦理。因規劃和產業布局需要，由所在地區政府（開發園區、平臺）將原有企業搬遷到本區域范圍內異地安置的，在符合現行產業用地供應條件的前提下，可通過協議方式完善土地置換手續;再開發后土地用途變更為科技研發用地，可采取協議出讓方式辦理。

5.2 整合利用分散邊角土地

按照城鄉規劃不能單獨開發利用的邊角地、夾心地等零星地塊，可以通過協議出讓，歸并到相鄰的大宗地塊進行整合利用，涉及新增建設用地，要依法辦理用地手續。針對農村建設用地浪費嚴重，農村居民點多、分布廣的現狀，要大力開展與城鄉建設用地增減掛鉤為主要內容的農村土地整治。土地整治是緩解我國止地供需矛盾、提高土地綜合利用效益的重要抓手，在實施過程中，要尊重農民意愿、注重統籌規劃、整合涉農資金、引入社會參與、確保農民受益、保持農村持色，加快土地整治體制機制的創新，改革完善農村宅基地流轉制度。

5.3 強化政府組織領導

為了確保低效用地再開發工作順利、規范、有序進行，當地政府可以成立低效用地再開發工作領導小組，負責領導全區低效用地再開發工作。另外，發展改革、經信、財政、稅務、環保、建設、規劃、招投標中心等部門都要圍繞各自職責做好工作，牢固樹立“一盤棋”的思想，講大局、講合作，各司其職、相互支持、采取提前介入、并聯審批等方式，提高審批效率和辦理速度，共同推進城鎮低效用地再開發。

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（作者單位：鄆城縣自然資源和規劃局，山東 鄆城 274700）