論政府對融資性擔保公司的監管原則

黃進暉

摘 要：我國現階段對于融資性擔保公司的監管仍應采取行業自律為輔，政府監管為主的監管方式，政府如何正確履行監管職責是一個相對重要的命題。行政機關履行自身對于融資性擔保公司的監管職責時，應當遵循依法監管原則與宏觀審慎監管原則，自上而下實行一種結構性的預先控制機制。前者是政府正確履行自身監管職責的前提與基礎，而后者則是政府具體履行其自身監管職責、行使自身自由裁量權的實質性原則。

關鍵詞：政府;融資性擔保公司;監管職責;宏觀審慎監管原則

中小企業的穩定與繁榮，是一國經濟穩定健康發展的根基，而欲提高供給質量并且進一步優化產業結構，亦需要有廣大的中小企業在新常態下的穩定發展作為基礎。融資性擔保公司以提供擔保的方式充分聯通中小企業與銀行，加強其資金聯系，從而促進中小企業順利實現其經濟活動。因其重要的緩沖與聯通作用，一家融資性擔保公司往往關聯著一個地區的大量中小企業。融資性擔保行業的健康與否，對地區經濟的健康發展具有重要意義。

現階段政府對融資性擔保公司的監管制度并不健全。二十世紀第一個十年期間，我國經濟呈粗放式高速發展的態勢，融資性擔保公司所存在的問題與亂象被掩蓋而沒有受到充分重視。在新時期經濟增速放緩的背景下，融資性擔保行業的亂象產生了較為嚴重的經濟問題。優化對于融資性擔保公司的監管結構具有必要性，而明確對于融資性擔保公司進行監管的原則是優化監管的首要內容。

一、融資性擔保公司的概念及特點

融資性擔保公司是指依據法定條件與程序設立，為被擔保人向銀行的融資性貸款提供信用擔保的股份郵有限公司或有限責任公司。

融資性擔保公司從事融資性擔保業務，其被擔保人多為中小企業。由于中小企業相較其他規模較大的企業信用額度較低，為中小企業提供貸款的風險較大，銀行往往拒絕對其放貸。這不利于國民經濟發展的可持續化，不符合“藏富于民”的經濟發展理念。而欲使中小企業從銀行處獲得充足的資金來源，就需要有獲得銀行授信的融資性擔保公司為中小企業提供信用擔保，從而為中小企業增加信用等級，也為銀行分擔風險。相較于一般的擔保公司，融資性擔保公司面對的客戶正是信用水平較低、償債能力較差的中小企業。并且，融資性擔保公司以承擔風險的方式獲得銀行授信，為銀行分擔風險。因此，一個正常運營的融資性擔保公司是兼具商業性與公益性的，它在保證自身盈利的同時也承擔著幫助中小企業發展的公益目的?；谌谫Y性擔保行業的公益性與相對微薄的利潤空間，其合法經營也需要政府的監管。

二、政府對融資性擔保公司的監管職責

政府對融資性擔保公司的監管職責指的是，具有法定職權的行政機關對融資性擔保公司所履行的，以立法監管、宏觀監管、專項監管、突發事件處理等一系列監管活動為內容的特定職責。

部分學者認為，承擔為中小企業提供信用擔保的融資性擔保公司具有較強的政策性與準金融業的性質，為保護其政策性訴求的實現，應當加強監管。我國作為實行社會主義市場經濟的單一制國家，具有統一體系的政府在宏觀層面對經濟進行調控，可以防止市場因諸多外部性因素而失去自我調節能力;政府在市場失去自我調節能力時，能夠通過適度行政干預的方式使之回歸常態，這是社會主義市場經濟相對于自由放任的市場經濟所具有的優勢之一。而如前文所述，融資性擔保行業存在著部分市場自身難以徹底調節的問題，加之融資性擔保行業本身具有較強的公益性，其合法經營需要依靠政府的監管與調控。因此，探討政府對融資性擔保公司的監管原則具有現實意義。

政府對于融資性擔保行業的監管，不應僅局限于執行法律、法規、規章所明確的具體監管職責，而應當專注于在宏觀上構建起對于融資性擔保公司監管的原則性規定。政府從事行政行為，必須以依法行政為原則，因此對于融資性擔保公司的監管必須以相關的規范性文件為依據。但與此同時，政府本身也具有行政立法的職能，當政府所監管的某一個行業存在較為嚴重的特定問題而需要被治理之時，政府是有義務先行制定相關的法規、規章以保證其治理行為具有合法性基礎的，這是依法行政原則的要求。而如果以效力合適的規范性文件為基礎構建起符合宏觀審慎監管原則的制度構架，就能夠更好地解決政府在從事具體行政行為時遇到的問題，進而為政府的監管行為賦予較高的權威性與穩定的公信力。

三、政府履行對融資性擔保行業監管職責所應遵循的原則

基于融資性擔保行業的公益性與政策性的特征，政府對于融資性擔保行業的監督管理顯得較為重要。而政府對于融資性擔保公司的監督則應當遵循依法監管原則與審慎監管原則。

（一）依法監管原則

依法行政是政府從事任何行政活動所必須遵循的原則。而政府履行自身對于融資性擔保公司的監管職責，作為政府所從事的行政活動的一種，也必須遵循依法監管原則。

依法監管原則是指，政府對于融資性擔保行業的監督管理，必須以法律為依據，在法定職權范圍之內按照法定的程序行使其監督管理權。政府之所以要對融資性擔保公司進行監管，其目的主要在于：一，通過控制、預防融資性擔保公司的違法行為;二，通過設定合理的市場準入條件，對不符合資質的市場主體進行篩除;三，對融資性擔保行業的突發事件，做好應急準備。其根本旨歸，是在促進融資性擔保行業發展的同時，控制其自身可能帶來的系統風險，維護包括融資性擔保行業在內的，整個金融秩序的安全與穩定。我國作為一個正在建設的社會主義現代化法治國家，欲構建起一個較為完善穩定的金融秩序，必須以一個較為完備的法律體系為基礎。融資性擔保行業作為金融體系的一環，政府對它的監督管理也應當遵循依法監管的原則。

政府對于融資性擔保公司的依法監管原則應當包含以下內容：

第一，監管主體合法，監管權位階適當。首先，政府對于融資性擔保公司的監管職責必須有法律的明確規定;其次，奠定政府監管主體地位基礎的規范性法律文件必須有合適的法律效力。這兩者之間具有較為密切的聯系：只有當法律對于監管主體的法律地位及其職權加以明確規定之后，政府對于融資性擔保行業的監管才具有正當性與合法性。而只有當規定監管主體規范性文件具有合適的效力位階，政府對于融資性擔保公司的監管才能靈活、專業。行政機關的行政活動往往具有靈活性與專業化的特點，行政管理應當在兼顧其他價值追求的同時，具有較高的效率。倘若該規范性法律文件的效力層級過高，則可能因規范性文件的穩定性而妨礙政府行政管理的靈活性，但如若該規范性法律文件的效力層級過低，則可能使政府的監管主體地位失去權威性，進而因其與其他規范性文件的沖突而損害其監管主體地位的合法性與正當性。結合我國單一制的國家結構與行政立法的現實狀況，由法律加以規定雖有權威但失之僵化，由行政法規規定則雖然靈活，但會導致立法主體多元、管理混亂且法律權威不足，因此由國務院通過行政立法方式制定的行政法規是較為合適的基礎性規范性文件。

第二，監管職權由法律規定，并依據法律行使其職權。在明確了監管主體的法律地位之后，應當由相關法律對監管主體的職權進行明確規定，監管主體也應當在自身職權范圍之內行使監督管理的權力，這是依法行政原則的應有之義。政府如果沒有確定的監督管理權限，則會違反依法監督原則，形成對相關行業的過度干預，違背依法行政原則。這既不符合政府職能由管理型轉變為服務型的趨勢，也不利于市場對資源的合理配置。

第三，監管主體行使其自身的監管職責，必須受到法律的限制，并遵循法定的程序。監管主體行使其監管權力必須受到法律的限制，除監管主體必須在其法定權限內行使其監管權力外，監管主體也必須按照做出行政行為所必須遵循的法定程序對融資性擔保公司進行管理，以防止行政權力的無限制擴張與濫用侵犯被監管主體的合法權利。

（二）宏觀審慎監管原則

審慎監管原則源自于美國，它最早是指監管部門對于以銀行為主的金融機構所進行的“結構性的預先干預”：當特定的某家銀行或金融機構的資本充足率低于某一標準時，監管主體就會對該金融機構采取清算或出售等措施，防止該金融機構因為可能到來的崩潰而嚴重損害不特定第三人的利益。審慎監管原則體現的是監管主體對于以金融機構為主體的被監管者的一種審慎的監管方式，它反對對金融機構的監管放松，強調為某一危機的發生劃定一個結構性的標準，當相關金融機構達到這一標準，但尚未構成現實的危機時，監管部門便預先對相關金融機構進行處理，從而保護其他人的利益與該行業的穩定發展。此種監管方式的重點在于構建起一種結構性的預先控制機制以防范風險于未然。

審慎監管原則又可分為微觀審慎監管原則與宏觀審慎監管原則。前者的目標主要在于防止個別金融機構的危機爆發，從而保護消費者、投資者以及銀行儲戶的利益。而后者則是前者的進一步發展，它更加注重防止大規模、系統性的金融危機的產生（系統風險），致力于維護整個國民經濟的健康穩定發展。因此宏觀審慎監管原則指的是，通過建立一套完整的法律制度體系的方式，從宏觀上構建起一種結構性的預先控制機制，從而防范金融系統產生大規模的系統風險。

隨著世界經濟的不斷發展，作為虛擬經濟的金融行業在整個經濟中所占的比例不斷擴大，金融秩序中的不穩定因素由原先僅能夠影響較小范圍金融秩序的單一機構危機，逐漸轉變成能夠影響大范圍金融秩序的系統性風險。這一特點在2008年的美國次貸危機中表現得尤為明顯。因此，傳統的微觀審慎原則已經不能夠完全適應新形勢下金融監管部門對于金融監管的要求，各國對金融行業的監管也逐漸從傳統的微觀審慎監管原則向宏觀審慎監管原則轉化。隨著金融一體化的逐步加深與金融創新的不斷發展，除了銀行等傳統金融機構以外，非銀行金融機構也逐漸成為構成系統性風險的重要因素。融資性擔保公司作為非銀行金融機構，是金融體系中的重要一環。它是銀行與中小企業之間進行資金交流的“緩沖渠道”，聯通了諸多金融機構與一定范圍的實體經濟。一家融資性擔保公司的危機極有可能引發相關中小企業的資金鏈斷裂，波及相關實體經濟的發展，也會導致銀行的貸款無法收回，成為呆賬壞賬，從而損害銀行的利益。一家融資性擔保公司的危機影響甚廣，而由此導致的融資性擔保行業的不健康發展，將會成為整個金融業與相關實體經濟的系統風險。因此，對于融資性擔保公司的監管也應當遵循宏觀審慎監管原則。

政府對于融資性擔保公司的監管應當將依法監管原則與宏觀審慎監管原則相結合，前者是基礎性原則，后者是實質性原則。具體而言，此種監管應當在明確統一監管主體的基礎上，將整個融資性擔保行業存在的風險納入監管范圍，針對該行業的既存問題與可能發生的危機，自上而下實行一種結構性的預先控制機制。

四、結語

現階段對于融資性擔保公司的監管仍應采取行業自律為輔，政府監管為主的監管方式。而政府正確履行自身的監管職責是一個相對重要的命題。融資性擔保公司作為一種兼具政策性與公益性的市場主體，對地方金融秩序與經濟發展具有重要影響，政府應對其投入更多的關注。政府對于融資性擔保公司的監管，應當自始至終圍繞著依法行政原則與宏觀審慎監督原則展開，前者是政府正確履行自身監管職責的前提與基礎，而后者則是政府具體履行其自身監管職責、行使自身自由裁量權的實質性原則。社會現實不斷發展，監管模式也隨之不斷更新。相較于解決無止境的技術問題，監管原則的確定是優化監管結構的首要步驟。

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（作者單位：安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000）