論我國行政問責制度的不足與完善

林步朗

【摘要】2003年“非典”疫情發生后，我國行政問責制度才逐步建立起來，到生態環境追責，行政問責制度日臻完善，對于建設政治文明、推進法治政府、預防和懲治、懶政腐敗方面有著重大的意義。但實踐中仍然存在許多不足，由于制度的不完整，往往會遇到諸如問責主體單一、問責對象模糊不清、問責程序不完善等阻力，應加快以問責立法為基礎，強化問責主體，明確問責對象，擴大問責范圍，規范問責程序，健全中國特色社會主義行政問責制度。

【關鍵詞】行政責任;責任追究;行政問責制

一、行政問責的概述

行政問責的本質是監督與規制國家公權力以及對于不正當行使公權力的行為進行法定的責任追究，以責任倒逼的形式預防與懲治違法腐敗行為，不斷強化行政主體及工作人員的責任意識和憂患意識，全面履行行政職責，防止行政肆意。

從“非典”問責到近年來環境問責的全面展開，如2017年祁連山環境問責涉及官員行政級別之高、人數之多實屬罕見。短短十數年，我國針對行政問責制度的長時間實踐已經積累了一定的實踐經驗，并逐漸形成一套理論體系。然而，有關行政問責的界定，在法律與學界中并沒有達成一致共識。但是其界定的依據都是通過對行政問責的構成要素進行篩選和排列組合。

行政問責是一個系統，由主體、范圍、客體、程序、結果以及救濟等系統要素組成。行政問責主體是問責法律關系中一方當事人，即對客體發起問責的單位或個人。目前有同體問責和異體問責兩類。行政問責的范圍是問責的具體內容，即問責客體需要被追究行政責任的各種違法違紀情形，涵蓋了國家機關及工作人員的行政決策、執行和審查監督全過程。如重大決策失誤、濫用行政職權、違約行為等各種情形。行政問責客體是責任追究的當事人，是需要對自身行為承擔不利后果的對象。行政問責的程序需要涵蓋問責方式、方法、步驟和時限，包括問責程序的啟動、行進以及作出結論等整個過程。行政問責的結果是指行政問責客體依法所應承擔的各類責任，涉及責任的種類范圍和責任的承擔方式。行政問責的救濟是行政問責客體在受到問責后，也應享有與其他程序中同樣的救濟權利，其合法權益同樣應得到尊重和保護，不可任意剝奪。

筆者認為行政問責是指具有問責職權的主體依照法定的程序對各級政府機關及其工作人員的履職情況進行法定的監督和審查，對拒絕履行、違法履行、不當履行行政職責的行為，導致國家利益、公共利益和公民個人的合法權益遭受損害，或者造成不良影響，所依法應當承擔的否定性結果。

二、我國行政問責制度的不足

（一）行政問責主體單一

從地方行政問責立法及問責實踐，發起行政問責的主體包括各級政府、政府工作部門、行政首長、紀檢監察、審計機關等，各主體在各自的管理權限范圍內負責問責工作。顯而易見的是這些問責主體的類型均為同體問責。由上述行政問責的理論基礎分析可知，行政問責權力源自公民，代理公民行使權利的機構為各級人大及其常委會。而事實上，各級人大及常委會的問責主體地位并沒有在立法中得以確立，反而卻被排除在問責主體之外。同時，按照行政問責的人民契約和委托代理的立論，人民將權利委托政府后，仍然保留監督權和問責權，除各級人大及其常委會外，新聞媒體及社會公共組織是公民將權利整體委托后僅保留的維護其自身合法權益的具體機構，但恰恰是這類仍然保留有問責能力的機構也不在問責主體之列。缺乏社會公共組織、新聞媒體等第三方主體的異體問責說明我國行政問責主體的片面性和同體化現象嚴重，也表明人民監督政府的思想以及用人民權利來制約政府權力的制度設計還沒有很好得以實現。

（二）行政問責客體不明確

要解決行政問責客體首先必須明確行政責任的界定，即弄清楚問責對象的范圍。根據行政法學界的觀點，對行政責任的認識概括為三種觀點：一是認為行政責任即為行政職權。這一觀點背后的理論為權利義務一致原理，有權必有責，行政機關行使的行政職權就是行政機關依法所應承擔的行政職責和義務。二是認為行政責任就是行政處罰。認為行政責任被適用在對行政相對人的追究層面，把行政主體排除在外。因行政相對人違反行政法律規定而受到警告、罰款、拘留等懲戒措施。

基于制度安排背后的理論支撐不同，導致行政責任的不同認識。受有關行政法性質傳統觀念的束縛，認為行政問責對象主要是行政相對人，認為行政法是管理行政相對人的法律，行政主體享有各種法律上的特權，對行政主體違法行為實行放任和寬囿。受西方行政法性質認識的影響，認為行政問責對象為行政主體，認為行政法是控制行政主體的法律，該種觀點將問責客體局限在行政主體內承擔公權的人員的行政法律責任，甚至僅限于行政賠償責任。國內行政法學家將行政責任定義為“政府責任”“國家責任”等。正是存在這些矛盾，就更需要通過修正完善行政問責理論來解決。

（三）行政問責程序不完善

1.行政問責的啟動程序不具體

行政問責的啟動程序是指哪個行政主體有權采取何種方式來發起行政問責。盡管2018年修改的《監察法》專章設置了行政監察程序，第35條也明確規定了監察機關對于報案或者舉報，應當接受并按照有關規定處理;經過審查認為案件的管轄權不在本行政機關權限范圍的，要及時將案件移送給有管轄權的問責機關立案查處。但是具體到啟動程序的設計上，對與被問責人所在單位的關系以及案件的移送、時間等方面沒有具體規定。

2.行政問責的處理程序不明確

問責的調查處理是為最終責任的追究提供證據保障，決定著問責的最終結果，決定著問責客觀公正與否。由于我國干部任用體制和干部管理權限的復雜性，不同類型的干部有不同的問責機關。但目前的相關立法基本上只規定按照干部管理權限進行問責，造成監察委與有管理權限部門之間在處理案件上的交叉，具體處理程序上兩者的關系缺乏具體規定。同時，在具體處理程序上規定不夠明確，尤其是缺乏對追究對象的法律保護。如《監察法》專章規定的監察程序里明確了監察機關的監察權限，但對監察對象的權利保護缺乏程序規定，比如尚未建立起類似于行政處理程序中行政相對人的陳述和申辯權等。

三、我國行政問責制度的完善

（一）同體問責與異體問責共同發展

異體問責是踐行代議制民主，實現人民當家作主的一種行之有效的問責形式。各級人大及其常委會作為我國的權力機關，根據《憲法》和《各級人民代表大會常務委員會監督法》享有特定的監督權。但人大的監督功能需要進一步強化，明確人大行政問責的主體地位。完善和強化人大關于質詢、罷免方面制度的規定，借鑒吸收西方第三方監督的成熟理論和實踐經驗，提高異體問責的權威性。對于重大行政責任，人大可以成立特定的調查委員會對特定問題實施調查并進行問責。建立公民問責機制，對公民提出的問責申訴、控告、檢舉等，有關機關及時受理，并在規定時間內予以答復，認為公民的問責不符合問責條件的，需要向公民書面反饋。支持和鼓勵社會公共組織和新聞媒體積極參與問責活動，尤其要發揮網絡公眾的問責作用，對該類組織的行政問責活動提供方便和制度上的保障。言論自由是《憲法》賦予我國公民的政治權利和自由，是公民最重要的基本權利之一。政府應當支持與保障新聞媒體的話語權和監督權，進一步提高網絡傳播和輿論力量的監督地位，充分發揮輿論在行政問責中的線索提供作用，在保證其公正客觀的同時，開辟更多的參與途徑。總之，在鞏固和提升同體問責的基礎上，強化發展異體問責，健全同體問責和異體問責相結合的多元化問責機制。

（二）準確界定行政問責客體

由于行政法律關系中雙方主體都有可能承擔法律后果，所以從法理上看，不可否認的是雙方主體均由可能被認定為行政問責客體。那么行政相對人自然也成為行政問責客體之一，只不過雙方當事人所承擔的法律責任的種類和方式不同。但從行政問責的社會契約或委托代理理論看，行政相對人作為授權方或委托方應該作為行政問責的主體而非客體。而且，行政相對人的法律責任無論是責任的性質還是責任的類型均與行政主體責任存在顯著差異。所以，在行政問責中的行政責任應當明確為行政主體在其職權范圍內的活動中，對拒絕履行、違法履行、不當履行行政職責、行政違約等行為承擔不利的法律后果。行政問責的制度完善首先要解決行政問責的界定問題，關鍵是大膽突破行政問責傳統的固化理論，根據問責實踐發展需要進行理論修正。

在對行政責任界定的基礎上，進一步界定行政責任追究范圍。行政責任追究的是問責客體否定性的法律后果，明確行政問責客體為執行公務的人員，具體包括中國共產黨機關、人大及其常務委員會機關、政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、政協各級委員會機關、民主黨派機關和工商聯機關的工作人員以及參公管理人員;法律法規授權或者受國家機關依法委托從事公共事務管理人員;國有企業管理人員;公辦的文化教育、醫療衛生等單位中從事管理的人員;村居委員會、社區委員會中從事管理的人員;其他依法履行公職的人員。

（三）完善行政問責程序

1.行政問責啟動

探索建立多元行政問責，除體制內各種法定的問責渠道外，重點是鼓勵和支持媒體等第三方主體介入問責程序，第三方主體可以通過向相關有管轄權的問責主體提供線索和材料，有關行政問責主體對線索和材料經過初查后，認為符合立案條件的問責案件應當依法立案，及時啟動查處程序。同時，有關行政問責主體可以通過公開舉報電話和舉報信箱，充分發動社會公眾通過各種渠道反映各種違法違紀行為，對提供有效的問責案件線索的，給予物質獎勵。

2.調查取證

對于立案的行政案件啟動正式全面的調查核實。調查取證應當遵循行政法律的一般規則，調查人員應當持證上崗、亮證執法，調查人員不得少于二人。建立健全回避制度，實行依申請回避和主動回避相結合的回避模式，保障調查取證的公正性。全面客觀收集違法違紀事實的相關證據，有責證據與無責證據均應得到同樣重視，不可偏廢。在調查取證的基礎上，以事實為根據，以法律為準繩，按照法定程序權限對問責客體作出問責決定。問責決定可以由黨委、人大、政府、政府主管機關、行政監察機關等行政問責主體按照人事管理權限依法作出。

3.落實正當程序

在行政問責的調查取證過程中，應當尊重問責客體的合法權益。告知被問責對象享有陳述權、申辯權和委托律師的權利，告知問責不會因其自行辯護和委托律師而加重問責結果。在問責過程中，如需要對問責客體的人身和場所進行搜查的，應當要出示執法證件和搜查決定。如需要查封扣押有關場所和財物的，要制作強制措施決定書。在對行政問責客體作出問責決定前，應當向被問責對象送達擬問責處理決定，聽取問責對象的意見。問責對象的辯護意見成立的，應當采納;申辯理由不正當的，應當說明不予采納的理由。在整個問責過程，要十分注意保護問責對象的合法權益，絕不允許以違法手段問責客體進行體罰恐嚇。