新時代城鎮化轉型的背景下城市與鄉村地區的動態過渡淺析
——以成都市“東進”區域空港新城為例

彭一凡

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610000)

黨的十八大以來，我國社會經濟不斷發展，各項事業不斷進步，在工業化和城市化進程中，由于我國長期存在的城鄉二元體制，使各種資源快速地向城市集聚，城鄉差距不斷被拉大。盡管城鄉收入之間適當的差距有利于激勵農村剩余勞動力走出農村，進入城市從事除農業以外的其他產業，融入城市生活，但過大的城鄉收入差距會阻礙城市化的進程[1]。

至此，為有效解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的主要社會矛盾，黨的十九大指出：實施鄉村振興戰略，徹底解決好“三農”問題[2]。本文以成都空港新城為例，嘗試提出適應當下快速城鎮化轉型節奏下的城鄉轉型發展路徑。

1 成都市城市發展方向迎來巨大轉折

近年來，成都經濟保持中高速增長，綜合實力和國際影響力顯著提升，逐步躋身進入國家城市綜合實力強的一級梯隊，成為除北上廣深外的內陸“新一線”城市。

2016年，國務院通過了《成渝城市群發展規劃》，明確成都“以建設國家中心城市為目標” ，引領西部新型城鎮化和農業現代化，住建部將成都列為“總規編制審批改革試點城市”。四川省第十一次黨代會要求成都“強化首位城市帶頭帶動引領示范輻射作用”，為成都發展賦予了重大使命。成都市第十三次黨代會確立了“建設全面體現新發展理念國家中心城市”總體目標，作出了增強“五中心一樞紐”支撐功能的戰略部署，為成都發展描繪了宏偉藍圖。

立足新的時代方位，著眼新的歷史擔當，貫徹新的發展要求，成都市編制了新一輪城市總體規劃，全面加強城市發展的頂層設計。

2 成都“東進”戰略帶來天府國際空港新城村鎮發展的契機

2016國務院批準簡陽市改由成都市代管，同期，成都天府國際機場正式開工建設，并依托天府國際機場建設成都天府空港新城。成都天府空港新城是成都“東進”戰略的核心引擎。空港新城的建設將為“東進”區域迅速積累資金、技術、人才、信息等資源，提升城市能級，重塑城鄉空間結構和經濟地理格局。

未來5年空港新城即將進入快速城鎮化的發展期。空港新城各鄉鎮將由農村地區逐步向城市地區轉變，各鄉鎮的人口、產業、建設等方面將面臨諸多機遇和挑戰，為更好引導各鄉鎮的建設，使其適應區域發展的新形勢、新情況和新特點，對天府空港新城范圍內的鄉鎮進行的“一盤棋”規劃具有重要意義。

3 城鄉二元的現實困境：新城建設模式與村鎮發展矛盾沖突

簡陽市在改由成都市代管以前作為資陽的縣級市，一直以來是傳統的農業強市(縣)，其中空港新城位于簡陽市南部地區，現狀轄12個鄉鎮，人口約32萬人,其中戶籍農業人口約28萬人(圖1)。

圖1 規劃范圍示意

2005年以來，成都在城鄉統籌發展上取得了全國領先的成就，但曾經的通過鄉村工業化來推進城鎮化已不能適應當下新時代、新要求、新發展理念的上位要求，傳統的鄉鎮改造發展模式對于十九大報告提出的實施“鄉村振興”戰略也逐漸表現出諸多的不適應：人口結構偏差、人口流動量大、土地單位產值低、公服配套不完善、市政設施陳舊落后。

3.1 人口外出務工現象明顯，近年來返鄉回流人數呈增長趨勢

現狀城鎮化建設滯后，城鎮化率低，當地超過80 %的人口為農業人口，傳統的農業耕作收益甚微。隨著市場經濟的加速推進與產業結構的快速升級，農村剩余勞動力異地就業步伐加快，外出務工人數占比總人數約45 %。所以，現狀人口結構上呈現特征：農業人口占比較大、外出務工情況明顯、初步呈現老齡化特征。

3.2 新城建設過程征地拆遷量大，近期實施項目待安置人數較多

自天府機場動工以來，部分鄉鎮呈現明顯的人口返鄉回流。調研發現，其中大部分人群是了解到空港新城項目的建設啟動，過去遷出去的群眾將戶口又遷回農村，以求獲得一定的征地補償。由于建設周期需要一定過程，目前管理部門對將來未預料的城市開發區內的村民戶籍返遷和自主建房束手無策。

規劃范圍內危、無房戶數較多，安置人數總量較大，且由于新城建設過程征地拆遷量大，部分鄉鎮近期實施項目待安置人數較多。

3.3 經濟發展水平較低、產業質量相對偏低

現狀三產比例結構約40∶30∶30，一產占比過高(大于20 %)，呈現前工業化時代的典型特征，二三產業發展落后，產業結構不合理。其中一產種植業比重高，以傳統耕作方式為主，機械化程度低；二產以食品和建筑材料加工為主，技術含量低、可替代性強；三產以休閑旅游業為主，主要分布于三岔湖沿岸且多為個體農家樂形式，規模效應差，產業質量普遍不高。

且各鄉鎮之間發展極不均衡，舉例來講，根據簡陽市統計年鑒(2016)顯示：三岔鎮GDP總量已達14.2億元，而丹景鄉僅為0.67億元。

3.4 基本建立兩級公共服務設施體系、但配套標準較低、缺口較大

現狀基本建立“鎮區-農村新型社區”兩級公共服務設施體系，但配套標準較低、建設緩慢，難以滿足居民需求。各類設施的人均面積等指標低于成都市鎮村公服配套建設標準、現狀農貿市場、衛生站、體育活動場地、幼兒園、派出所等服務設施緊缺。

3.5 市政基礎設施缺失嚴重

市政基礎設施缺失嚴重,以給排水設施為例，各鄉鎮多依托鄉鎮自建小型水廠供水，水量小，水質差，草池鎮、福田鄉、蘆葭鎮等鄉鎮存在車輛運水供給情況，用水極為困難。

各鄉鎮排水設施緊缺，現有少量小型污水處理設施，但未利用，污水多直排、雨水亦通過直排進入溝渠。

4 差異化分區發展策略

4.1 延續分區規劃的空間管制

全面融入空港新城分區規劃的規劃框架，按照“統籌城鄉、融合共享；分區分時、分類引導；多規協調、突出重點”的思路轉變規劃角色，實現城鄉融合一體發展。

延續上位規劃的空間管制，依托龍泉山脈、三岔湖及主要河流廊道，充分考慮藍綠網絡布局，保護自然生態本底，劃定禁止建設區、限制建設區、適宜建設區。

4.1.1 禁止建設區

本區域堅持生態保護，重大設施與自然安全為嚴格底線，劃定禁止建設區并嚴格控制，屬于強制管控重點區域，原則上“生態移民，只減不增”。強化生態保育和生態安全功能，區域內生態用地性質不轉變。針對禁止建設區內的場鎮，需限制場鎮規模不擴大,建議有條件鎮區的整體搬遷。在保障農村居住用地的前提下，禁止新增農房建設，逐步推進生態移民，拆除與建設統籌掛鉤。

4.1.2 限制建設區

本區域作為生態綠隔區，原則上“控制總量，拆二建一”，禁止與生態保護功能相沖突的建設項目，區域內自然生態用地性質不轉換。限制建設區控制現狀鄉鎮建設，禁止布局除農村新型社區外的建設用地，嚴控場鎮規模，不宜進行新的建設，可適度打造特色鎮，并進行景區化改造。現狀村莊建設用地實行“拆二建一”，拆除與建設統籌掛鉤。

4.1.3 適宜建設區

本區域為城市建設區，原則上“梯級入城，有序轉化”，鄉鎮建設需配合城市同步建設，重點推進土地征轉、完善社會保障，實現城市化改造。著力提升基礎設施和公共服務水平，加強綠色生態保護，推進城鎮化和農業現代化融合發展，將位于城市發展區的場鎮和新型社區建設成為本地區就業、居住、綜合服務和社會管理中心。

4.2 實行分時分區梯級管控

結合空港新城的分期建設時序(近期：2016～2020年；中期：2021～2025年；遠期：2026～2035年；遠景：2036年以后)，將適宜建設區劃分為近期城市化片區、中期城市化片區、遠期城市化片區、遠景城市化片區(圖2)。

圖2 分區發展規劃

4.2.1 近期城市化片區(2016～2020年)

近期應盡快推進土地征轉、完善社會保障，實現城市化改造，禁止農房自主建設，引導人口集中安置，場鎮建設需配合城市同步建設，由地方政府統規統建。

產業需綜合考慮各鄉鎮具備的資源條件，特色彰顯融入空港，基礎設施及公服配套按照產城社區的公共服務設施標準配置，機場噪聲影響區內農房搬遷安置，不得新建農房。

4.2.2 中期城市化片區(2021～2025年)

農房自主建設需分時各級管控，2020年之前，允許農房建設，按照原址原建修復；2020年之后，禁止農房建設，控制場鎮規模，引導全面改造。

產業發揮地方特色產業優勢，實現一產主導，多產聯動，基礎設施及公服配套按照產城社區的公共服務設施標準配置，機場噪聲影響區內農房搬遷安置，不得新建農房。

4.2.3 遠期城市化片區(2026～2035年)

農房自主建設需分時各級管控，2025年之前，允許農房建設；“控制總量，建一拆一”；2025年之后，禁止農房建設；場鎮控制規模，引導鎮區遷建或就地全面改造。

依托空港新城產業體系，圍繞自身核心資源打造核心高附加產業，基礎設施按需配給、提前布局，參照鎮村標準規劃，并預留融入城市建設條件，機場噪聲影響區內農房搬遷安置，不得新建農房。

4.2.4 遠景城市化片區(2036年以后)

農房自主建設需分時各級管控，2035年之前，允許農房建設，完善鎮區配套，保障基本生活；2035年之后，禁止農房建設，控制鎮區規模。

大力發展區域優勢產業，構建和延伸產業鏈，加強產業分工與區域聯動，基礎設施參照鎮村標準規劃，著力解決鄉鎮基礎設施發展的主要供需矛盾，并預留融入城市建設條件，機場噪聲影響區內農房搬遷安置，不得新建農房。

5 均等化政策實施機制

5.1 農村集體產權制度改革

針對遠期城市化片區和遠景城市城市化片區，考慮其空港新城近期城市建設著力點不在該區域，試驗開展農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度[3]。

農業耕地存量較大的鄉鎮，鼓勵推進農村土地三權分置制度改革，放活土地經營權使農地適度集中經營，擴大土地經營生產者利益，試點利用農村集體土地建設租賃用房，拓寬集體經濟組織和農民增收渠道。

自身旅游資源富集的鄉鎮，鼓勵試點利用農村集體土地建設旅游配套項目，促進旅游相關產業發展，用地規模應實現“占補平衡”。

5.2 劃定禁止農房自主建設區

為保證空港新城建設，同時需滿足區域內廣大農民群眾的基本居住需求，劃定《農村住房首批禁建區范圍圖》，并配合相關政策，對片區內農房自主建房分區管控。通過“一張圖”管控措施，提前對未來城市建設區實行建設條件審批依據，做到有法可依的統一實施辦法。

5.3 基本公共服務均等化

通過提升農業地區公共服務配置標準，增強區域競爭力，促進城鄉公服設施均衡發展。鼓勵當地政府、企業、居民與其他的合作伙伴共同制定鄉村企業計劃和職業培訓計劃；加強農村醫療衛生基礎設施建設，著力構建城鄉一體的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系和藥品供應保障體系；制定農村社會養老保險參保率、被征地農民參保率以及農村基層文化建設各項主要指標等標準。

建設現代化農業，融入空港新城現代化產業體系，以完善農業基礎設施建設、提高農業科技自主創新能力為重點，繼續加大對農業的投入。積極培育發展農民合作經濟組織和農村經濟協會，進一步提高農業生產的組織化程度，積極建設現代農業園區，加快農業產業化、集約化發展，全面提高農民收入水平[4]。

6 結束語

成都天府國際空港新城作為成都“東進”戰略調整城市空間布局、重塑經濟地理的核心引擎，但新城建設的同時現狀村鎮并不是孤立發展，需全面融入空港新城分區規劃的規劃框架，實現城鄉融合一體發展。

一方面，需加快成都天府國際空港新城農村地區產業、人才、文化、生態振興，建設文明鄉風、良好家風、淳樸民風的安居樂業美麗新家園。另一方面，成都天府國際空港新城在城市建設、社會經濟、生態環境、文化生活、空間景觀等方面與鄉村地區協調發展、融合共享，建設城中有鄉、鄉中有城的新城典范。

致謝：

在此感謝成都市規劃設計研究院《成都天府國際空港新城村鎮體系規劃》項目組全體成員姚南、王煉軍、王光偉、張要的合作與幫助。