市域社區治理法治化研究

賀志明 袁望東

摘 要：司法行政機關應當主動適應當前社會建設的新變化新要求，緊緊把握傳統社會管理向現代社會治理轉變的深刻內涵，堅持法治方法加強社區治理，充分發揮社區矯正、人民調解、法律服務、法治宣傳等職能作用，積極探索推進社區治理法治化新路徑。長沙市岳麓區司法行政機關積極貫徹落實上級文件精神及創新社會治理加強基層建設工作要求，將“保障法治化”作為社會治理的重要組成，從滿足基層群眾法治宣傳、法律服務、依法治理的需求出發，以深化社區法律顧問制度、修訂村（社區）規民約為抓手，以法治的方式，推進美麗社區建設穩步向前。

關鍵詞：社區;社區治理;法治化;司法行政

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。一方面，中央全面依法治國委員會辦公室設在重新組建的司法部，承擔統籌協調法治工作的職責;另一方面，履行行政立法、行政執法、刑事執行、公共法律服務是司法部的四項主要職能。在此背景下，司法行政工作應當主動適應當前社會建設的新變化新要求，緊緊把握傳統社會管理向現代社會治理轉變的深刻內涵，堅持法治方法手段加強社區治理，充分發揮法治宣傳、法律服務、人民調解、社區矯正等職能作用，積極探索推進基層社區治理法治化新路徑。

推進基層治理法治化是推進全面依法治國的必然要求。黨的十九大報告對于社區治理和社會治理的法治化都作出了明確的表述。以法治方式保障美麗社區建設，推進基層治理法治化，既是全面依法治國在基層的具體實踐，也是推進城市基層依法治理的重要舉措。近年來，長沙市岳麓區司法行政機關積極貫徹落實上級文件精神及創新社會治理加強基層建設工作要求，將“保障法治化”作為社會治理的重要組成，從滿足基層群眾法治宣傳、法律服務、依法治理的需求出發，以深化社區法律顧問制度、修訂村（社區）規民約為抓手，以法治的方式，推進美麗社區建設穩步向前。

一、岳麓區社區治理法治化的經驗

1.深化社區法律顧問制度， 推動基層治理法治化更上層樓

社區法律顧問制度是統籌優質律師等法律服務資源、服務群眾、保障民生的重要舉措。岳麓區司法行政機關將社區法律顧問制度進行規范和深化，把“村村有顧問，事事依法行”作為司法行政工作立足基層、服務群眾、主動順應寧鄉經濟社會發展的有益探索。自2017年以來，全區社區法律顧問工作已在19個街鎮（2個景區管理處、科技產業園）、200個社區全面施行，并形成隊伍齊全、制度完備、運作流暢的社區法律顧問工作體系。在岳麓區司法行政機關的監督指導下，社區法律顧問積極參與社區治理，扮演著“指導員”“參謀員”“助力者”的角色。

一是當好社區工作制度建設指導員。在社區各類工作管理制度建設過程中，社區法律顧問通過加強監督指導和開展相關法治培訓，積極幫助社區 干部樹立法治思維。

二是當好社區重大事項決策參謀員。在重大項目審批、重大決策實施過程中，社區法律顧問協助開展風險評估、審核經濟合同，為社區重大經濟、民生和社會管理方面的決策提供法律意見和指導，將社區事務納入法治化軌道。

三是當好社區熱點難點問題化解助力者。在社區矛盾糾紛的化解中，社區法律顧問從專業視角為群眾提供既符合法律規定要求、又能較好保障群眾權益的專業法律建議，大幅提高了社區委會依法化解鄰里矛盾糾紛能力，把矛盾糾紛盡量控制在源頭階段、化解在萌芽狀態。

2.修訂社區規民約，推動社區治理體系建設更為完善

社區規民約是社區自我修訂的約束規范社區居民行為的一種規章制度。岳麓區司法行政機關以修訂社區規民約為載體，精準規范基層治理法治化，推動社區治理體系的完善與優化。社區規民約作為居民共同認可的“公約”，是實施居民、居民自治、創新社區治理的有效載體。通過修訂社區規民約，可以有效增強居民尊法守法意識，形成老百姓和社區干部辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序。

一是以社區換屆選舉為契機，結合基層民主法治示范創建，指導社區完善依法自治模式。加強對《居民委員會組織法》的宣傳力度，依托社區法律顧問提供專業法律服務，保障社區規民約修改完善，在程序上依法公開進行，在內容上符合法治精神，引導社區相關決策、措施、程序等的依法公開和有序推進。

二是通過有效指導社區梳理基層治理法治化中的難點、痛點和堵點，通過集中民意、匯聚民智，將相關內容規范融入社區規民約，將社區規民約打造為社區依法自治的總章程。同時摒棄傳統社區規民約口號式、提倡式的內容形式，形成條文式規范結構，并明確執行主體、明確激勵約束措施，使社區規民約真正實現可操作、可執行。

三是以居民、居民自治為著力點，通過社區規民約的修訂，提升居民、居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的法治意識和社區治理水平，讓社區民們真正行動起來，以自下而上的形式，把群眾的智慧轉變為自我管理、自我服務的制度規范，讓社區規民約真正反映老百姓的共同意愿，有效解決老百姓的身邊難題。例如，在區司法行政機關的指導下，岳麓區形成了由“社區規”“組規”“家規”構成的“三級規約”，把訂立《社區規民約》《居民自治章程》作為法治建設的先行抓手，嚴格按照“依法推進、居民主體”的原則，以《中華人民共和國居民委員會組織法》等相關法律法規為指導，對社區規民約進行科學修訂，使其既體現居民集體意愿，又符合現行法律規定;對居民小組和自然埭的特殊情況、個性問題進一步細化和分類，形成《組規民約》;再細化到每戶人家訂立兼具法治特色的“家規家訓”，由居委會統一制作，將家規家訓固定在每戶大門口的顯眼位置，以規范社區事務法治管理，提升居民自覺守法意識，提高基層治理法治化水平，推動基層治理法治化更深入、更細致、更有效。

二、岳麓區社區治理法治化的成效

1.村村（社區）皆有顧問，事事依法而行

岳麓區司法行政機關“村村有顧問，事事依法行”工作自2018年試點以來，收到了良好的成效。歷經2年的實踐與深化，社區法律顧問工作已在全區全覆蓋，在基層依法治理中發揮了重要作用。社區法律顧問正日益成為“七五”普法的宣講員、矛盾糾紛的調解員、依法治理的指導員、調解干部的培訓員、涉法涉訴的代理員。

過去，社區管理不注重法律程序，不注重征求老百姓意見，有時即使是好的政策，也不能得到老百姓的贊同。現在，有了法律顧問，社區干部的法治意識和法治思維明顯提升，社區務管理法治化水平不斷提高。岳麓區的不少社區凡開展重大實事項目，都由法律顧問事前把關，在重大項目啟動、重大決策實施前，都邀請法律顧問前來研討，加強風險評估。在各類社區治理難題及重大矛盾糾紛處置中，不少社區都積極邀請社區法律顧問參與協調處置，妥善解決了矛盾糾紛。20余起矛盾糾紛得以迅速化解。現在有了社區法律顧問，社區干部的法治意識增強了，居民的法治理念增強了，百姓依法維權，基層矛盾糾紛更容易解決了。

2.社區規民約進社區入戶，法治意識深入人心

社區規民約的修訂在基層治理法治化現代化的過程中為基層治理法治化精細化描摹出法治的框架，充分發揮了普法依法治理的職能作用，使社區干部與群眾的法律素質和法治意識得到有效提高，形成了法治理念引領、法治方式規范、集體民主決策、依法依規辦事的依法治理新局面，有效推動了基層治理法治化的法治化。社區規民約尊重居民的主體地位，從居民中來、到居民中去，在實踐過程中能使居民信服，居委會執行起來也有了底氣，使得各項制度的開展公開、公平、公正，居民辦事一視同仁，社區務管理方式實現很大轉變，從原來“書記、主任說了算”變為如今“找誰辦事都一樣”，避免了“書記主任不在就辦不了事”的尷尬局面，提高了居民辦事效率，提升了居民的法治意識。社區以居民小組為基本單元，成立“居民理事會”，實現社區組有人管事、有章理事、有錢辦事，居民自治“有章可循”。有了社區規民約的確立，基層治理法治化更有了法治的依據與保障。

通過社區規民約的進社區入戶，有效推動了基層治理法治化的規范化。過去由于缺乏明確標準，一些居民為了申請社區里的困難救助，經常到居委會“一哭二鬧三上吊”，給居委會出難題。社區規民約修訂后，明確困難救助的范圍和標準并嚴格執行，使得那些居民沒有借口再來鬧了，而讓真正困難的居民能夠得到及時幫助。社區規民約的進社區入戶，還有效推動了基層治理法治化的制度化。廣泛建立“民主議事堂”，讓群眾從“旁觀者”變為治理的“討論者”“參與者”“決策者”。有了社區規民約的規范，基層治理法治化中的諸多難題都得以有效化解。

三、岳麓區社區治理法治化的完善

1.進一步完善律師參與基層治理法治化的相關配套機制

進一步規范法律顧問服務機制、完善選聘、考核和退出機制，探索律師“六參與”的工作機制，使律師參與民事糾紛調解、參與疑難復雜矛盾化解、參與社區事務管理、參與信訪日常接待、參與領導下訪接訪、參與政府依法決策，形成隊伍齊全、制度完備、運作流暢的社區法律顧問工作體系，把社區法律顧問律師隊伍打造成一支專業、高效、有力的基層治理法治化法治保障隊伍。在此過程中，岳麓區司法行政機關將進一步深化社區法律顧問制度，履行律師“六參與”牽頭職責，會同相關責任部門，加快研究制定相應配套制度規定，進一步細化服務標準和監管機制，加快律師資源“開源”步伐，更好落實律師服務各項保障機制，充分發揮律師在推動法治建設維護公平正義、參與社會治理維護社會穩定中的積極作用。

2.進一步發揮好社區規民約在基層治理法治化中的突出作用

社區規民約修訂要摒棄口號式內容，更加注重精細化治理。在社區規民約修訂中要針對具體問題形成條文式規范結構，并明確執行主體、明確激勵約束措施，使社區規民約真正實現可操作、可執行，以條文式的形式，明晰權利義務，將社區民的共識進行固化，將基層治理法治化的難題予以制度化解決。建議將社區規民約的遵守情況同社區級福利掛鉤，還可以積極探索規范代履行制度，以社區規民約的形式授權居委會、業委會、物業公司等對一些違反社區規民約的行為進行代執行，以解決如消防通道停車堆物、向河道亂拋物、毀綠種菜等行為，增強社區規民約的可執行力，走出一條群眾參與有效、精準解決有力、法治保障有序的制度化法治化基層治理法治化新路子。

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