利益均衡視角下的西安三學(xué)街歷史街區(qū)規(guī)劃策略研究

蔣敏哲，吳 蘇

(1.桂林理工大學(xué) 旅游與風(fēng)景園林學(xué)院，廣西 桂林 541004；2.西安市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，陜西 西安 710000)

1 引言

歷史街區(qū)改造是推動城市發(fā)展、提升國民經(jīng)濟、改善居民生活品質(zhì)的重要工作，除去用地面積、基地現(xiàn)狀、硬性規(guī)劃設(shè)計方法之外，各利益主體的二次協(xié)調(diào)和重組成為了歷史街區(qū)改造的核心影響因素。西安三學(xué)街歷史街區(qū)由于建造年代較久遠，問題突出：一是歷史街區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施破舊落后，三學(xué)街內(nèi)部分街段無供暖設(shè)施，水、電等市政設(shè)施也存在老化現(xiàn)象；二是街區(qū)內(nèi)環(huán)境較差，除三學(xué)街沿街兩側(cè)界面進行過街景改造之外，其內(nèi)部仍存在垃圾無處傾倒、缺乏綠化等問題；三是建筑損毀嚴重，亂搭亂建現(xiàn)象叢生。政府、社會、居民多方都意識到了三學(xué)街改造的迫切性，然而在實際操作中，卻因各方利益難以協(xié)調(diào)無法達成共識，導(dǎo)致更新改造被長時間擱置。本論文以利益均衡為視角，挖掘各方利益主體的需求及矛盾，并提出具有科學(xué)性、可實施性的規(guī)劃策略。

2 關(guān)鍵詞解析

2.1 歷史街區(qū)

城市中的歷史街區(qū)是城市發(fā)展過程中某一歷史時期的產(chǎn)物，延續(xù)至今，有的較完整地保持了當(dāng)時的風(fēng)貌，但更多的歷史街區(qū)隨著歷史進程而逐步演變，并且成為至今仍在發(fā)展變化的城市生活地段[1]。結(jié)合實際研究，本文認為歷史街區(qū)的內(nèi)涵應(yīng)該是指具有歷史關(guān)聯(lián)性、地方特點、相對集中的某一地區(qū)。 主要與城市建設(shè)的歷史發(fā)展時期和空間形態(tài)有很大關(guān)系。歷史街區(qū)改造是指對有歷史意義、有歷史文化遺產(chǎn)存留的街區(qū)進行硬件和軟件的升級[2]。

2.2 利益

《中國大百科全書·哲學(xué)》對利益的定義為：“人們通過對社會關(guān)系表現(xiàn)出來的不同需要。”這是對利益基礎(chǔ)屬性的詮釋。利益主體并非是單獨存在的，利益的產(chǎn)生基于同一事件不同人群的差異性需求，利益主體之間存在鏈接關(guān)系，并以合作或競爭的方式共存。本次論文內(nèi)所指的利益主體是具有三學(xué)街內(nèi)主要矛盾的核心團體，包括政府、開發(fā)商及居民。

2.3 均衡

對于均衡的概念，不同的行業(yè)有不同概念的理解傾向。地理學(xué)界之中，均衡被理解為統(tǒng)一系統(tǒng)之內(nèi)的動態(tài)平衡，其狀態(tài)將隨著時間和空間的變化而隨之浮動。總結(jié)來講，均衡實際上就是事物之間的協(xié)調(diào)、對等和均勻的狀態(tài)。本論文所指的均衡是在博弈論視角下，利益主體的平衡和均勻。

3 西安三學(xué)街概況

3.1 地理位置

三學(xué)街歷史街區(qū)鄰近西安鐘樓，西側(cè)緊靠南大街，北與騾馬市商業(yè)步行街相接，基地所承載的人流與活動受商圈輻射，影響較大。其南側(cè)緊鄰明城墻保護帶，在風(fēng)貌與景觀體系上受其影響較大，同時，臨近作為城市中軸的南大街，東側(cè)為城市次干道，北側(cè)為與騾馬市分界的東木頭市街，南側(cè)緊鄰城墻。三學(xué)街內(nèi)部的城市路網(wǎng)保留了古城的原有格局，古風(fēng)韻味十足。

3.2 歷史文化

三學(xué)街地區(qū)歷史上長期的格局為“一廟三學(xué)”?！耙粡R”為文廟，“三學(xué)”指西安府學(xué)、咸寧縣學(xué)和長安縣學(xué)。文廟是祭祀孔子的廟，西安府學(xué)是明確西安府立地方中等學(xué)校，咸寧縣學(xué)是明清咸寧縣立地方中等學(xué)校，長安縣學(xué)是明清長安縣地方中等學(xué)校[3]。

當(dāng)今的三學(xué)街還保留了關(guān)中書院、歷史人物故居及部分保存完好的歷史民居，道路網(wǎng)與周邊的柏樹林、安居巷等歷史街巷相連接。這里是西安老城區(qū)歷史文化及街巷生活的縮影，承載著西安古城的厚重。

3.3 文保單位

三學(xué)街歷史街區(qū)內(nèi)有國家級文物保護單位2處、省級4處和市級1處，文保單位共計7處。歷史街巷10條，歷史建筑及特色民居16處，傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑4處，古樹名木48棵(表1)。三學(xué)街擁有眾多的文物、傳統(tǒng)文化資源[4]。

表1 三學(xué)街歷史街區(qū)文保單位

3.4 建成環(huán)境

三學(xué)街的功能、形態(tài)和肌理是社會長期的發(fā)展演變而來。從建筑功能上看，地塊內(nèi)門面房較多，約半數(shù)為私有，其余多為低層或多層住宅建筑，建筑質(zhì)量、居住環(huán)境較差?？臻g風(fēng)貌方面，歷史建筑保存完好，風(fēng)格統(tǒng)一，而近現(xiàn)代建筑風(fēng)貌較雜亂，部分地段街道風(fēng)貌喪失，如：東木頭市、東廳門街道南、北兩側(cè)立面形式差別巨大，風(fēng)貌截然不同，南側(cè)多為歷史建筑，北側(cè)多為現(xiàn)代風(fēng)格的多層建筑?，F(xiàn)狀道路分為3個等級，分別為城市級道路、內(nèi)部的街巷道路以及步行小巷，城市級道路主要分布三學(xué)街的東側(cè)和北側(cè)，多為雙向四車道，內(nèi)部街巷道路多為人車混行，道路寬度為3～5 m，步行小巷是三學(xué)街內(nèi)的最低等級道路，寬度為2～3 m。現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施主要有商業(yè)設(shè)施、文化娛樂設(shè)施、教育設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施幾類。市政設(shè)施方面，街區(qū)內(nèi)部道路多年未修繕，路面不平；部分道路未鋪設(shè)下水管道，未實現(xiàn)集中供氣、供暖(圖1～4)。

圖1三學(xué)街建筑結(jié)構(gòu)分析

圖2 三學(xué)街建筑層數(shù)分析

圖3 三學(xué)街建筑年代分析

圖4 三學(xué)街建筑權(quán)屬分析

3.5 人群特點

根據(jù)實地調(diào)研，三學(xué)街社區(qū)戶籍人口4620人，常住人口約1000人，流動人口約400人。常住人口多為三學(xué)街的原住民，以中老年人居多，這部分群體年邁體衰，且經(jīng)濟能力普遍較差；流動人口多為短期租住在此的外來打工者，通常以單間形式租住，經(jīng)濟能力不強。

3.6 現(xiàn)狀問題

三學(xué)街內(nèi)亂搭亂建嚴重，建筑密度較高，居民生活空間較為復(fù)雜，居住條件較差。交通系統(tǒng)混亂，道路質(zhì)量較低，部分市政服務(wù)設(shè)施未配套，缺乏集中綠地、公共活動空間，缺乏文化休閑、養(yǎng)老、健身等配套服務(wù)設(shè)施。在此居住的人群多因經(jīng)濟能力較差，無條件搬離或短期租住于此。三學(xué)街歷史文化資源豐富，但未得到充分的保護和利用。

4 西安三學(xué)街歷史街區(qū)利益主體及矛盾分析

4.1 利益主體及利益需求

4.1.1 政府

政府是一個國家的行政機構(gòu)，具體來說，它是于某個區(qū)域訂立、執(zhí)行法律和管理的一套機構(gòu)。[5]在歷史街區(qū)的改造建設(shè)中，地方政府作為權(quán)利主體，主導(dǎo)或深刻影響更新改造的各個環(huán)節(jié)。

于政府而言，其利益需求從“權(quán)利主義”、“利民思想”和“政績主義”出發(fā)，影響著我國城市建設(shè)的方向和內(nèi)容。落實到具體層面，當(dāng)?shù)卣V求包括：一、經(jīng)濟發(fā)展及稅收需求，政府投資好的項目，合理轉(zhuǎn)讓土地，將為地方帶來可觀的財政收入，并推動當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)發(fā)展；二、增加就業(yè)崗位，地方就業(yè)作為政績體現(xiàn)的一種方式也是政府十分關(guān)注的內(nèi)容；三、公共設(shè)施的建設(shè)，三學(xué)街的更新改造不僅會提升城市風(fēng)貌，還會更新當(dāng)?shù)氐氖姓O(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，提高當(dāng)?shù)鼐用裆钇焚|(zhì)，這也是政府關(guān)注的熱點。

不可否認，政策性因素對我國城市建設(shè)的規(guī)劃和實施有較大程度影響。政府的需求或存在與開發(fā)商、居民的利益相沖突，但其傾向為推動城市的發(fā)展。因此在規(guī)劃策略的研究之中，政府的需求是需要重點考慮的。

4.1.2 居民

三學(xué)街歷史街區(qū)的更新改造中，涉及到多類型居民的利益。主要包括3種類型。

(1) 擁有三學(xué)街房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市民群體，三學(xué)街的改造勢必會使得部分建筑的拆遷，其拆遷補償?shù)臄?shù)額直接影響到房屋所有者的利益。

(2) 現(xiàn)居住于三學(xué)街內(nèi)的居民群體，三學(xué)街的改造需將部分生活功能置換為商業(yè)功能以提升地塊使用價值，這將導(dǎo)致部分居民生活居住地的改變。

(3) 三學(xué)街周邊居民及街區(qū)商業(yè)使用者，三學(xué)街街道部分為文化商業(yè)街，主要銷售字畫、文玩等文化產(chǎn)品，其改造將影響部分消費群體。

居民的利益訴求包括自身經(jīng)濟補償?shù)膶崿F(xiàn)，城市空間環(huán)境的提升及對規(guī)劃實施過程的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)等。

4.1.3 開發(fā)商

開發(fā)商在我國現(xiàn)在的體制中，廣義為城市經(jīng)濟組織，包括差異類型的經(jīng)濟團體構(gòu)成，通過城市的建設(shè)和經(jīng)營獲取經(jīng)濟效益，狹義來講，即為房地產(chǎn)開發(fā)商，通過經(jīng)濟運作手段從政府獲地并開發(fā)建設(shè)獲取利益。本文所指為狹義概念的開放商。

對于開發(fā)商而言，利益最大化為其主要目標(biāo)。在城市建設(shè)中，地產(chǎn)開發(fā)商投入大量資金成本，介入程度非常高，三學(xué)街的更新改造亦是如此。三學(xué)街現(xiàn)狀建筑密度大，居住人口密集度高，且規(guī)劃容積率、建筑高度和建筑密度都有嚴格限制，開發(fā)商的開發(fā)利潤較低。這也是三學(xué)街歷史街區(qū)遲遲未能更新改造的主要原因之一。因此，在三學(xué)街的開發(fā)建設(shè)過程中，應(yīng)適當(dāng)變更使用性質(zhì)，滿足開發(fā)商的利益需求，同時保證政府、居民利益不受侵犯。

4.2 利益矛盾分析

4.2.1 經(jīng)濟利益矛盾

政府、居民和開發(fā)商均有其特殊的經(jīng)濟利益需求。政府通過土地的出讓獲得財政收入；居民部分持有房產(chǎn)，需要獲得補償；開發(fā)商通過土地的開發(fā)建設(shè)，獲取開發(fā)利潤，又根據(jù)開發(fā)商對地塊的開發(fā)性質(zhì)不同，政府獲得稅收。以上三方利益群體對經(jīng)濟利益是一種爭奪的關(guān)系，一定程度上，可以單純的解釋為你多我少，故其經(jīng)濟利益矛盾激化。

4.2.2 社會效益矛盾

政府和居民希望在更新改造中獲得社會效益，包括就業(yè)崗位的增加，綠化環(huán)境的提升，城市公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和城市生活質(zhì)量的提升等。開發(fā)商作為開發(fā)建設(shè)的主要實施者，往往更加重視如何通過低成本的開發(fā)獲得更大的利益，從而忽略或降低了部分設(shè)施或城市空間的品質(zhì)，各方在社會效益需求上有所差別。

4.2.3 文物保護觀念上的矛盾

西安三學(xué)街具有悠久的歷史文化，并保存了大量歷史遺跡，具有極高歷史文化價值。若實行大規(guī)模拆遷或整體改造，對歷史遺跡將造成不可逆轉(zhuǎn)的傷害?；蛟S大規(guī)模推倒重建會帶來更大的經(jīng)濟利益，但三學(xué)街經(jīng)過多年傳承，保留下來的區(qū)域空間格局、街區(qū)文化以及建立在當(dāng)?shù)厣鐣W(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的生活方式等，也將隨之遭到破壞。

5 基于利益協(xié)調(diào)的三學(xué)街歷史街區(qū)城市規(guī)劃策略

5.1 基于利益矛盾點，提升城市規(guī)劃立法針對性

我國政府在開發(fā)建設(shè)之中占有絕對的主導(dǎo)地位，居民和開發(fā)商意志常常讓步于政府意志，而利益的協(xié)調(diào)應(yīng)該是聽取各方的聲音。權(quán)利均衡發(fā)展，也不單是通過規(guī)劃師的利益協(xié)調(diào)便可以實現(xiàn)的，在三學(xué)街歷史街區(qū)的更新改造中，應(yīng)該基于利益矛盾點，完善城市規(guī)劃立法針對性，讓更新改造各個環(huán)節(jié)有法可依，并形成一套完善的公眾監(jiān)督體系。

5.2 公眾參與

弱勢利益群體主要為當(dāng)?shù)鼐用?，其不具有行政管理職能，在?guī)劃和建設(shè)實施過程中介入程度低。為保障居民利益，應(yīng)積極推行更新改造的公眾參與，提升居民的話語權(quán)，使政府和開發(fā)商能夠聽到弱勢利益群體的需求。加強公眾參與包括提升居民公眾參與的數(shù)量，也包括政府認可公眾意見的程度。

5.3 充分發(fā)揮規(guī)劃師的專業(yè)優(yōu)勢，協(xié)調(diào)利益主體矛盾

舊城更新涉及到政策、文化和經(jīng)濟等多方面，因此需要平衡各方面的關(guān)系，需要通過形象化的技術(shù)手段將舊城更新的目標(biāo)和產(chǎn)生的效益展示給不同群體，以達成共識。[6]城市規(guī)劃師一般由政府部門或開發(fā)商委托進行項目設(shè)計。在規(guī)劃編制中，規(guī)劃師必須守住自身底線，不能一味滿足甲方要求，需要以專業(yè)的視角、平等的態(tài)度，清晰分析各利益主體的主要需求，并從客觀角度提出能夠促進各方發(fā)展，且最大限度協(xié)調(diào)利益群體關(guān)系的規(guī)劃方案。

6 結(jié)語

權(quán)衡各方利益需求點，在規(guī)劃師的合理協(xié)調(diào)下，最大限度的滿足各利益主體的需求，并以城市發(fā)展為最終目的是解決利益均衡矛盾的主要途徑。三學(xué)街歷史街區(qū)內(nèi)歷史遺跡諸多，歷史文化保護需求迫切，利益問題更為復(fù)雜。本文分別從加強城市規(guī)劃立法、城市規(guī)劃公眾參與和發(fā)揮規(guī)劃師的協(xié)調(diào)作用三方面提出了規(guī)劃策略，旨在均衡三學(xué)街歷史街區(qū)更新改造中當(dāng)?shù)卣?、居民、開放商的綜合利益，為西安三學(xué)街及同類型的歷史街區(qū)規(guī)劃設(shè)計提供參考。