關于如何加強國有企業內部控制的思考

長沙市芙蓉城市建設投資有限責任公司 黃超

在全球經濟一體化進程不斷加快、外部環境復雜嚴峻、經濟面臨新常態的情況下，如何維護國有資本的安全、如何促進國有企業提高經營效率和效果、如何在市場競爭的環境中作出符合企業戰略發展要求的決策，這些問題都可以從加強內部控制著手；通過探尋我國目前國有企業內部控制體系中存在的問題，以及國有企業經營發展中面臨的風險，采取各種措施來加強國有企業的內部控制管理水平和風險防范能力，從而為國有企業進入國際市場、提升參與國際競爭力發揮更大的作用。

1 國有的企業特點及其給內部控制帶來的困難

(1)國有企業屬于全民所有，是由政府代表全體人民行使所有者的權力與義務，政府往往通過國有資產監督管理機構任命企業負責人，無法像普通股東一樣直接管理和監督企業。

(2)國有企業在組織結構、管理模式和日常經營等方面有一些自身的特點，從而導致內部控制建設存在不足，由此產生戰略風險、財務風險、市場風險、運營風險和法律風險，出現了內部人控制、利益輸送、國有資產流失、財務管理不規范等問題。

2 國有企業內部控制建設現狀及其存在的問題

目前很多國有企業存在內部控制環境不完善、風險防范系統效果不佳、企業員工及管理層水平有待提升、內部控制監督弱化等原因，這些原因導致了國有企業在實施內部控制的過程中出現了較多的問題，主要體現在以下幾個方面。

2.1 內部控制環境的缺乏，導致法人治理結構不完善

企業的內部控制環境決定了企業能否建立起一個完善的內部控制架構，同時也決定了企業的內部控制措施能否成功實施。按照我國內部控制基本規范的要求，企業應當明確董事會、監事會和經理層各自的職責權限，由董事會行使決策權、監事會依法履行監督職能、經理層則負責企業的經營管理，實行“三權分立”，保證相互分離，同時又相互制衡。但在現實情況中，國有企業管理層的態度對于內部控制一直不太重視，認為實施內部控制會約束到管理層的一定權力，對于內部控制體系的建立不是很積極；同時一些國有企業雖然建立了董事會、監事會、經理層的權力結構，但是不少企業董事會和經理層權力重疊，董事長身兼總經理的情況比比皆是，還有的監事會領導參與企業的經營管理，導致監管制衡機制失去應有的作用；另外國有企業的領導權力過大，導致企業授權和審批的制度沒有落到實處，權責不分，管理混亂。

2.2 內部控制的風險意識不強

國有企業通過落實風險管理責任、加強對重大風險因素的識別及評估，能夠使企業盡量避免危險性因素的發生，提升企業的運營效率及合規性、抓住國有企業深化改革的發展機遇。隨著國有企業改革的深化推進，國有企業的經營風險和經營壓力不斷加大，由于部分國有企業風險防范意識不強，認為背靠國家這個大樹好乘涼，風險意識并沒有提升到應當有的高度；很多國有企業并沒有成立專門的風險管理機構，或者風險管理機構對風險的識別、評估和治理缺乏有效性，并沒有起到風險管控的作用。另外，由于一些國有企業管理人員風險識別能力不強，容易忽視風險之間的關聯性，造成風險的影響擴大化；同時一些國有企業雖然建立了嚴密的、完善的風險防御機制，但由于管理層沒有站在企業整體發展的戰略高度來分析風險控制制度建立和執行的必要性，導致風險意識淡薄，風險管理的有效性不足。

2.3 企業的內部控制活動存在不規范問題

企業通過內部控制活動來對企業各種業務和事項實施有效控制。雖然大多數的國有企業都制定了內部控制制度，但并不完善，對責權劃分不明確，只是按著內部控制評價指引作出一些框架性的制度，卻沒有將內部控制活動落實到具體的部門和個人，出現問題后控制活動環節的關鍵責任人相互推卸責任；最后導致有章不循、有制度不依、實際控制難以落到實處，流于形式的局面。比如一些國有企業還存在一言堂的情況，“三重一大”事項未經集體決策；大采購與付款業務崗位的設置不合理、對外投資決策不規范、大額資金管理不規范、工程招投標及大宗物資材料采購管理不規范、投資項目監管和風控管理不到位、國有資產出租不規范、財務管理不規范和會計核算不準確、經營及財務數據造假等情況。

2.4 內部控制監督機制弱化

由于國企的內部審計部門往往都是在分管財務或審計的副總經理領導之下，并不是直屬于董事會或董事會下的內部審計委員會，與審計對象之間存在著各種財務、人事上的聯系，在各個方面受到限制，嚴重影響了內部審計的獨立性，弱化了內部審計的監督權限；同時由于內審人員職位限制，對于企業高層的監督往往只能是無能為力。另外大多數的內審人員要么是會計人員兼職，要么就是財務出身，業務知識偏重于財務審計，對內部稽查、管理審計、績效審計、風險審計知識掌握不多，無法及時有效的解決內部控制監督中出現的各種問題，導致內部控制監督機構職能弱化，甚至形同虛設。

3 改善國有企業內部控制建設的對策

3.1 完善企業治理結構，健全組織架構

提升國有企業管理層人員對內部控制的認識，讓企業管理層認識到內控體系的建設是企業的基礎管理工作，是建立現代企業制度的內在要求和必由之路，是與企業的戰略發展息息相關的；沒有企業管理層的推動和參與，內控體系的建立很可能流于形式。國有企業可以通過健全企業法人治理結構，發揮企業內部制衡機制的有效性，引入有豐富企業管理經理和專業能力的獨立董事和獨立監事制度；同時明確董事會、監事會和經理層的工作職責及權限，三者之間權力相互分離，健全監督約束機制，堅決杜絕一把手一個人說了算的情況，建立合理有效的議事決策制度，“三重一大”等重要事項應當通過班子會集體討論決策，并通過激勵機制來提高治理結構的有效性。同時國有企業還應當根據自身的企業發展需要設置各個職能部門，落實在內部控制實施中各部門所應擔負的職責，明確企業各個崗位的責任、權利及相互關系。

3.2 建立完善風險防范體系

培養風險意識的重要性，需要一個長期的過程，和企業文化一樣要不斷地對全體員工進行宣傳和培訓，特別是企業的管理層，強化企業管理層的風險意識是重中之重，只有企業管理層對風險加以重視，才能提升全體員工的風險防控能力。國有企業應該結合自身的特點及業務來構建起自己的風險防范體系，雖然絕大部分的國有企業沒有能力及相應的條件來成立單獨的風控部門，但是可以讓現有的職能部門來承擔部分風控部門的日常工作，比如財務部、審計部、合約部等，或者成立風險預警小組，挑選具有相關專業知識和能力的人員對企業經營活動中存在的風險加以分析，采取有效措施，以加強對風險的防范能力。對企業現有的風險管理制度加以梳理，進行補充完善，減少部門間重復、沖突的制度，在風險控制制度中充分發揮全體員工的主觀能動性，積極鼓勵員工，對于發現的風險點提出建議，并建立完善的、具有可操作性的獎懲制度。明確企業管理層對風險管理負有全部責任，對于企業的風險管理中出現的問題，風險責任必須落到實處，通過適當的壓力，促使整個管理層的風險識別能力不斷提高。

3.3 關注管理控制活動，加強內部管理

國有企業應當將內控體系的建設涵蓋到企業日常經營及管理中的各個環節，對企業的制度進行全面的梳理、改進和優化。根據企業的自身情況，制定合理、科學、規范的內部控制制度，做好制度的流程化，讓流程來執行制度，讓流程滲透到企業的各個業務環節。根據企業的業務流程來確立企業的組織架構，明確各部門、各崗位的權責，保證監督問責機制納入到內控的全過程。建立有效的授權機制，要求各層級、各部門都參與到審批的過程中，并承擔相應的責任，對于三重一大的事項，必須行使集體決策的過程。將內控體系的建立和運行情況納入到全員績效考核指標中，與績效考核掛鉤，做到獎懲分明。

3.4 加強內部監督和外部獨立機構審計

企業通過內部監督來評價內部控制建立與實施是否有效，國有企業應成立專門的內部審計部門，并保證其具有獨立性和權威性，企業內部審計部門在業務上直接對審計委員會負責并向其報告工作，有利于內部審計作用的充分發揮。加強內部審計人員的培訓和學習，努力改進和提高內審的職能和方式，將內審的作用由原來的事后審計轉為事中審計和事前審計為主，由查錯反舞弊轉向對企業生產經營和管理的全方位、全過程的監督以及評價為主。加強決策審計、經濟效益審計、經濟責任審計、風險審計的能力。國有企業的外部監督可以通過聘請會計師事務所等中介機構來完成，由外部獨立機構站在客觀公正的角度，按照內部控制評價的標準對企業內控的有效性進行評估和審計，幫助企業查漏補缺、不斷糾正改進。

4 結語

綜上所述，在我國現有的市場經濟環境，國有企業要想壯大，只有通過不斷地完善和加強企業內部控制，才能取得長足的發展。在中國現實國情下，國有企業內部控制體系的建立，還需要政府、企業、社會各方面共同協作，才能建成適合中國國情、具有中國特色的國有企業內控規范體系，為國有企業保值增值和提升企業核心競爭力提供保證。在國有企業中加強對內部控制建設的探討，通過完善法人治理結構、提高風險防范能力、規范內控活動、實現有效監督，從而為進一步深化國有企業改革夯實基礎。