淺談城投公司創新融資模式

延川縣投融資擔保中心 劉宗輝

隨著城市化進程的推進，人們對于城市基礎設施的需求顯著提升，在國家財政投入不足的情況下，城投公司作為地方融資平臺出現在大眾眼前。目前，城市建設投資公司依靠國家財政支持主要負責城市基礎設施及相關項目的資金籌措、建設管理、資產運營、土地開發、房地產開發經營等，在一定程度上緩解了政府資金緊張的問題，推動了城市的經濟發展進程。

1 融資概述

融資作為一種隨著資本市場以及金融環境發展產生的貨幣交易方式，是企業為了籌集自身支付能力之外資金的過程。在企業通過增加債務的情況下籌集資金的過程中，要考慮到自身的實際財務情況，如何在最低的融資成本之下獲得最大限額的融資，比如財務的拮據成本、產生的借款利息等，企業需要權衡最好的融資結構。此外，融資方式的選擇順序也是企業需要加以考量的，不同種類融資方式的選擇向企業外部相關者傳遞的信息有所不同，由于信息不對稱以及交易成本的存在，一般情況下企業會優先選擇債務融資，其次才考慮股權融資。

為了方便企業熟悉融資屬性，以便在選擇融資方式時按照融資權衡理論及優序理論更科學有效，按照不同的分類標準將融資方式進行分類。根據資金的來源不同將融資方式分為外部融資和內部融資，內部融資主要是通過企業內部籌集的一些資本，而外部融資則是從企業外部獲得的一些資金，包括從銀行等金融機構獲得的借款，向投資人發行的股票、債券等。內外部融資模式對企業產生的影響主要包括成本高低、風險性、是否影響企業的控制權等。根據是否需要對資金進行歸還將融資方式分為權益融資和債務融資，通過提供資金融資方成為企業的股東或債權人，使得企業資本中的權益比重或者負債比重上升，具體方式前者主要通過發行股票或者股東增資，而后者則是通過發行企業債券、從銀行等其他機構借款。根據是否通過中間機構獲得資金將融資方式可以分為直接融資和間接融資，前者是直接通過資金提供者手中獲得資金，而后者則是通過銀行等金融機構間接從資金提供者手中獲取資金。

2 城投公司現行融資模式

基于城市基礎設施所需資金量巨大，單純靠國家財政提供困難，20世紀末城市基礎設施融資開始出現，至目前已經歷四個發展階段。最初城市基礎設施建設作為國家城市的固定資產，其融資主要是以政府為投資主體，主要由財政撥款支撐，而隨著土地產權制度的推行，政府通過出讓部分土地的使用權來籌集資金，并加以稅收收入以及其他服務費用來進行城市基礎設施建設。此后，由于城市基礎設施需求的急劇上升，政府開始尋求其他的方式進行城市基礎設施融資，政府也不再成為城市基礎設施建設資金投資的主體，多元化投資主體和融資渠道開始出現。城投公司在此時被大眾所知悉，城投公司與政府之間形成了委托代理經營關系，市場化的融資渠道開始形成。

城投公司建設的城市基礎設施項目根據其盈利性，可以分為經營性項目、準經營項目和非經營項目三種。非經營性項目主要是以政府投資為主，包括城市道路，公共廣場綠化等公益性項目；準經營項目是以政府補貼和社會投資為投資主體，包括公交、地鐵、輕軌等；而經營性項目主要是以社會投資者為投資主體，包括收費的公路橋梁、自來水等。根據城市基礎設施項目的性質，城投公司可以選擇不同的融資方式。目前城投公司所經營的項目大多為非經營性或準經營性基礎設施建設，這類項目所需的資金數額巨大且在未來可能無法獲得相應的收益，其融資方式主要包括政策性銀行貸款，國家專項建設基金，政府購買服務，PFI融資模式等。而對于經營性的基礎設施建設項目，其采用的融資方式主要包括PPP融資模式、企業債、短融中票、資產證券化等。但是其融資的主要來源還是依靠國家財政資金支持，由于城市基礎設施建設的建設，耗時較長，所需的運營額度巨大，從銀行獲取的貸款，也是城投公司融資的重要模式之一，此外，城投公司還可以通過發行股票或者是發行企業債券來進行融資，但是相較來看，債券融資的成本更低，而且方式更為靈活。另外一種比較常用的融資渠道是通過出讓土地使用權利用土地儲備進行融資，但是這種融資方式存在著一些潛在的風險，不加以合理管控的話，可能會造成嚴重的后果。

3 城投公司現行融資模式存在的問題

城投公司作為地方政府融資平臺，在長期的經營過程中，尤其是人民對于城市基礎設施的需求急劇上升的情況下，城投公司的經營管理出現了一系列的問題。首先，城投公司對自身的定位不明確，在很多城投公司中都存在著政企不分的現象，公司所經營的一系列項目在一定程度上都帶有行政色彩，使得其無法按市場最優的效率進行經營管理，導致城投公司效率低下，處境艱難。其次，由于城市基礎設施建設所涉及的政府機構部門眾多，并不是由一個單一的城市投公司進行經營運作，各個部門的權責并沒有得到很好的明晰，有時還會出現權責利益劃分不清，相互推諉的情況，無法整合所有的資源進行最優配置，資源使用效率低下，甚至會出現某些部門為了利益爭奪使得整體利益受損的情況。最后，城投公司在進行經營管理時缺乏對城市的長期戰略規劃，只是考慮到短期的經營管理，也在運營的過程中缺乏對風險的預防和控制，城市基礎設施項目的貸款主體、還款主體、實際使用人之間存在著權責不對等的情況，雖然以政府信用作為擔保，但并不表示一定有足夠的資金用于還款，產生嚴重的債務隱患。由此帶來的城投公司現行的融資過程中也存在著一些問題，具體表現為以下幾個方面。

(1)融資渠道狹窄。目前城投公司所建設的項目大多都是非經營性項目，這類項目需要在前期投入大量的資金，而在未來可能收獲的回報很少，商業模式的融資渠道尚不適用，政府仍然是城市基礎設施建設的投資主體，城投公司只依靠政府財政撥款或者從銀行取得的長期貸款或短期貸款來進行建設，仍然無法滿足大量上升的城市基礎設施建設的資金需求。財政撥款雖然不需要進行償還，但是城市基礎設施的建設會受到國家經濟形式以及財政政策的限制，制約了城投公司的發展，若依靠政府信用向銀行獲得的長期或者短期借款，大筆的貸款利息則會讓城投公司承擔較大的財務壓力，很多城投公司甚至出現用新借款來償還前期貸款的情況。由此，融資渠道的單一性使得城投公司能夠使用的資金額度受到限制，減慢了城市基礎設施項目的建設進程。

(2)融資市場化程度低下。城投公司的經營和管理具有嚴重的行政化色彩，公司的戰略規劃和建設計劃都是按照政府要求來開展，并沒有根據自身的經營管理狀況進行長期的戰略建構。當公司出現融資困難時，管理層首先想到的方法是通過政府撥款或者是利用一些政策優惠向銀行進行貸款，具有嚴重的政府依賴性，使得城投公司本身所應該具有的企業性質不顯著，即在成本最小的基礎上追求最大的利益，并且拒絕通過市場進行交易，大多數城投公司的建設項目為公共項目，即使少數營利性項目收費價格也很低，使得城投公司的利潤極其低下，甚至很多城投公司都是在虧損的狀態下進行運營，這樣，相關投資者根本無法獲得投資收益，使得城投公司無法在市場上吸引投資者進行融資，無法盤活公司所有的資產，限制了城投公司融資能力的提升。

(3)融資模式陳舊。城投公司所使用的融資模式主要是通過政府撥款和政策性銀行貸款，而地方財政能力有限，有時無法提供城市基礎設施項目所需要的巨大資金量，只能通過以債還債的方式來維持經營，缺乏相應的償債機制使得城投公司的融資受阻。通過銀行進行貸款時，由于城市基礎設施建設的需求金額巨大而抵押物不足，而此時政府不相應的回購承諾使得城投公司的融資進度嚴重受損。此外政府通過出讓土地的使用權，以土地資源的未來收益來作為還款保證獲得的資金，來用于絕大多數城投公司的經營建設活動，形成了城投公司與政府之間的封閉運轉。過度依賴政府、陳舊的融資模式使得城投公司市場意識、風險意識喪失，不運用新型的融資手段在資本市場上進行融資，對未來的市場化經營和發展極為不利。

4 創新城投公司融資模式策略

城投公司面臨如今的經濟發展形勢，現有的融資模式已經無法滿足人們對于城市基礎設施建設的資金需求，也無法為城投公司未來的發展打下良好的基礎。基于此，城投公司需要打破原有的融資模式，創建更為多元化的融資體系，走出資金困境。具體來說，城投公司可以從以下幾個方面進行融資模式創新。首先，城投公司可以基于現有的企業狀況，積極推動企業證券化進程。通過將企業上市可以提升企業的所有者權益，幫助企業獲取大量的資金，而且不需要企業進行償還，因此，推動經營良好的城投公司上市可以幫助城投公司調整資本結構，幫助城投公司獲得城市基礎設施建設資金，推動公司獲得迅速的發展。其次，如果城投公司尚不具備上市的條件，那么可以加大對民間資本的吸引力度。通過特許經營的方式，采用TOT、BOT等模式，在市場的配置作用下，吸引更多的社會資本投身于基礎設施建設。此外還可以通過風險投資基金來獲得融資，但是在運用風投資金進行融資時，應格外注意風險防控，充分結合國家經濟形勢和企業實際情況，選擇合適的項目進行投資。最后，城投公司還可以通過發行企業債券來獲得低息的融資服務，進行債務轉換來降低融資成本。在實際的操作過程中，城投公司可以結合城市的發展階段、自身的實力、城市基礎設施建設的具體性質，選擇多元化的融資模式，來幫助城投公司解決資金匱乏的問題。

為了保證城投公司創新融資模式得以順利推行，實現健康持續發展，城投公司首先需要明確企業定位，適應市場經濟發展的需要，而不是始終帶有行政色彩，對自身的治理結構加以完善，調整組織結構，明確各個機構的職責權限，使得企業在進行融資渠道創新決策時能夠做到科學合理。其次，城投公司需要建立自身的戰略發展規劃，根據自身發展目標和實際能力情況合理選擇城市基礎設施建設的項目，而不是只注重公共效益而忽視了企業自身的經營發展，只有在企業重視了自身經濟效益的同時，企業才有可能獲得持續的融資能力，降低企業的財務壓力。最后城投公司需要對風險進行管控，城市基礎設施建設項目往往需要耗費巨大的資金，一旦出現問題，城投公司所承擔的壓力是巨大的，可能會面臨已經投入的資本無法收回，還有巨額的債務問題。因此城投公司需要加強對風險的預警，制訂風險預案，對可能出現的風險及時進行控制。

5 結語

城市基礎設施建設的情況反映了城市化推進的過程，城投公司在其中起到了十分重要的推動作用。城投公司能否獲得健康持續的發展，幫助政府進行融資，其融資方式是否科學合理起著決定性的作用。希望通過推動城投公司上市，利用風險投資基金，債務轉換，吸引社會資本等多種方式幫助城投公司拓展新的融資渠道，建立多元化的融資體系，提升城投公司融資能力，為實現市場化轉型奠定基礎。