治理理論中的政府作用

文 田凱

近幾年來，在中國的話語體系中，“治理”一詞出現得較為頻繁。治理理論在國外也是一個非常復雜的學術領域，包含眾多概念。在中國歷史上，政府發揮了非常大的作用，而新時代下政府如何在創新環境建構中扮演好自己的角色，這是一個非常值得思考的問題。

治理理論的興起背景

治理理論在國際上興起的背景與中國政府的改革背景相似。石油危機以后，機構臃腫、官僚主義、反應遲鈍等問題使得政府飽受質疑，傳統的治理模式面臨困境，政府由此而探索出新的路徑。

1990年以來，公共管理學界主要探討的核心問題是公共部門改革過程中國家的本質和重要變化。以自上而下的命令和控制為核心的科層體系，曾經被認為是政府部門最有效的組織機制。但在國家面臨重大問題的時候，這套組織機制往往顯示出不足。因此，我們需要思考未來可能的替代方案。

學界關于“政府作用”的不同觀點

學界關于政府作用的觀點存在分歧，出現了兩種不同的聲音，分別是國家中心論和社會中心論。國家中心論強調國家的主導作用，關注國家如何設定發展目標，為社會掌舵、為經濟掌舵；而社會中心論強調社會協同和網絡治理，呈現出明顯的去國家化傾向。

總體來看，治理理論認為，在解決公共問題的時候，政府不是唯一的行動者。多元的行動者構成了復雜網絡，人們稱之為“治理網絡”或是“政策網絡”。學者們從英國和荷蘭的改革當中觀察到，政府正在從傳統的科層體系向水平的網絡結構轉型。政府不再依靠強制力單方面采取行動，而是把權力向非政府主體轉移。政府只是其中一個普通的行動者，不具有超越其他行動者的特殊權力。當然，在這些國家的治理中，也并沒有完全排斥政府的參與。

而另一派學者則強調政府的不可或缺性以及它的獨特地位。有學者曾經提出，如若政府向非政府部門的企業和社會組織轉移權力，會不會導致國家的權力空心化？也就是政府會不會失去對社會經濟的控制？英國學者通過對體育部門的研究，發現權力轉移實際上不會造成政府權力空心化，因為政府在伙伴關系的界定過程中，還會采用問責機制、績效管理、標桿管理、審計與監督機制、權力制衡等新管理技術。學者們由此提出“非對稱性網絡管理”的概念，這種治理模式具有網絡結構，但政府在治理過程中仍然占主導性地位，而且政府可以高度控制政策制定和實施過程。

美國學者在對政府的觀察過程中，也發現所謂的政策網絡或者是治理網絡，只是以最微弱的方式改變國家的邊界，并沒有替代傳統的公共官僚體系。學者們從對美國聯邦和地方官員的觀察中發現，這些人通常處于網絡的核心，是關鍵行動者，他們掌握立法、管制、資金等方面的關鍵資源，很難被邊緣化。在網絡化的過程中，政府通常在政策層面作出最終決策，通過合同條款、貸款條件等政策工具對合作者進行緊密控制，并非如我們想象的那樣對治理網絡完全失去了控制權。有學者研究了英國政府在2010-2014年期間的NDPB（非部委公共機構）管理變革，也發現了權力重新向內閣和主管部委集中的過程。

網絡治理中政府的作用也非常多樣化，政府具有政策制定者的權力、網絡激活的權力以及構思網絡、設計網絡、促進網絡各方的溝通和知識共享的能力。從這個意義上講，政府不可或缺。有學者提出，政府在四個方面是支配性的行動者：第一，為社會闡明共同目標并確定優先權；第二，平衡各方利益，保持目標的一致性和協調性；第三，掌舵；第四，問責。同時也有學者提出，自組也有失靈的可能性，比如行動之間很難通過溝通和談判達成一致意見，難以形成共同目標等，而國家可以制定治理的基本規則。治理理論中的觀點非常多元化，我們需要理性思考和對待。

治理理論在中國的演化

中國是研究政府作用轉型的重要樣本，政府與市場、國家與社會關系正在發生非常大的變化。中國雖然有大一統的宏觀結構背景，但由于國情復雜，地區之間和不同政策領域之間的政府作用方式也存在差異。例如，在房地產和互聯網領域，政府發揮作用的方式非常多樣化；而北京、上海、廣東、浙江等地，政府作用又有所不同。因此，國內學者必須要針對不同的政策領域和地域，開展堅實的研究，發展出能解釋中國治理轉型的理論模型。

基于研究，我認為要提升政府的治理現代化水平要從以下四個方面著手：第一，構建適當分權的制度設計；第二，轉變政府角色，從劃槳者變為掌舵者，這雖然是一個老命題，但依然有很大的實踐空間；第三，鼓勵多元主體參與制度設計，在規范化的前提下形成政策網絡；第四，建立共建共治共享的治理體系，政府在縱向往下分權、橫向與社會組織和企業分權，從而實現合作共贏的局面。