提升治理能力 強化創新環境

文 余遜達 黃斐凡

當前中國處于一個非常重要的發展階段，創新對于我國的重要性不言而喻。中國現在所走的發展道路，不同于傳統中國，更不同于西方，必須通過創新來開拓新時代的發展新路。我們正處于一個科技革命如火如荼的時代，不僅生產力將會發生歷史性變化，而且生產關系和受它影響的社會形態也將會發生歷史性變化。城市創新能力直接決定了城市的興衰。杭州市就是一個最好的例子。杭州市近年來發生的一系列變化，都得益于城市創新環境的營造和創新能力的提升。在這樣一個新時代，杭州市要打造勇立潮頭的創新活力之城，就必須通過提升治理能力來加強創新環境建設。

創新環境構建是一項系統性工程

城市的發展必須將創新置于中心位置。而創新的產生依賴于良好的環境，創新會有脫離環境而發生的特殊的、偶然的例證，但總體上說它是一項系統工程。促進創新需要建立一套有利于激發創新的體制機制，需要有與之相匹配的政策和生態環境。

創新市場的存在也是必須的，創新市場同樣分為創新主體和消費者兩部分。創新不能單純靠政府規劃，創新主體應該多元化，而多元創新主體之間也需要建立共存和競爭的機制。應允許多主體在創新發展的不同階段發揮各自的作用。同樣，創新必須要有消費，單有創新技術而缺乏客戶，創新也無法持續。因此，如何培育高效的創新市場，使創新在多元消費群體的選擇下生存和發展也非常關鍵。

錢江新城（林之江/攝）

此外，人才是創新的核心。如何培養創新型人才，構建能夠支撐創新型城市、創新型社會、創新型國家、創新型文明建設的教育體系，是政府和社會都需要重點考慮的問題。

創新離不開投入。許多城市的政府雖然鼓勵創新，但是對于創新項目的管理存在許多誤區，如在項目審批過程中缺乏科學意識，只重撥款而不重效果，爭搶項目消耗內部資源，關鍵技術缺乏支持，資本調動率不高等。創新成果必須能夠轉化，隨之也需要對知識產權進行有效保障。創新成果轉化過程中會面臨各種風險，如何分散和規避風險也需要深入探討。

創新基于深厚的知識基礎，需要不斷加大對信息、圖書、文獻建設的投入，辦好各種類型的研討會和科普活動，形成全方位的創新知識體系。同時也要有效結合與匹配產學研政四方，構建出有效的促進創新的組織形態。創新也需要科研設施，要大力加強科研設施建設，同時建立創新要素和創新設施的開放共享機制，讓社會所有成員都能參與創新、分享機會。

① 西湖大學第一次校董會

② 杭州舉辦人才交流大會

創新是一種碰撞。碰撞機會越多、越深刻，創新的概率就越高。城市是創新的主要載體，城市學家也將創新定義為城市最主要的功能。哈佛大學教授格萊澤在《城市的勝利》中提出，城市是創新的發動機。因此，城市創新的突破要發揮城市在多元人才積聚方面的作用，努力匯聚本地、外地甚至全世界的人才，形成基礎研究、技術開發、成果轉化、產業化、金融支持內在一體的創新鏈條。著名經濟學家吳敬璉也關注到了城市與創新的關系，他認為城市規模與城市創新不具有必然的正相關性，但有些領域的創新與城市規模是正相關的，例如金融創新，大規模金融中心如倫敦、紐約，其城市規模也很大。

最后，創新也需要瞄準政府治理和社會治理的領域。政府在治理轉型的過程中，需要進行適當分權的制度設計，實現從“劃槳”向“掌舵”的角色轉變，形成多元主體共同參與的政策網絡，這樣做有利于城市的創新發展。在新的技術場景之下，我們應該探索出面向未來的開放型智慧社會治理模式，為創新提供社會空間。

從重視“營商環境”向重視“創新環境”轉變

創新環境建設不同于營商環境建設，兩者具有根本上的不同。世界銀行每年都會發布《營商環境報告》，通過開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理破產和勞動市場法規等11個指標來衡量營商難易程度。2016年G20杭州峰會批準的《G20全球投資指導原則》中，確立了國際投資九大核心原則，分別是：政府應避免與跨境投資有關的保護主義；投資政策應設置開放、非歧視、透明和可預見的投資條件；投資政策應為投資者和投資提供公平、開放、透明的保障措施；投資相關規定的制定應保證透明及所有利益相關方有機會參與，并將其納入以法律為基礎的機制性框架；投資及對投資產生影響的政策應在國際、國內層面保持協調；政府應有權為合法公共政策目的而管制投資；投資促進政策應使經濟效益最大化；投資政策應促進和便利投資者遵循負責任企業行為和公司治理方面的國際最佳范例。但創新環境的衡量指標則和營商環境不同，包含思想環境、人才環境、評價環境、知識基礎、教育、創新鏈、城市治理、政治體制、技術開發、創新市場、范式提煉、知識產權保護、風險防范、產業化等要素。從營商環境建設轉向創新環境建設，這對已經適應于營造投資環境的政府而言，是一個在思想層面、行為層面、體制層面、政策層面、政社互動層面以及中外關系層面上都要發生變化的重大轉型，而不是把營商環境塑造的做法簡單地搬用到創新領域來。

城市創新環境構建存在的四大問題

最近十幾年以來，我國在創新環境建構方面做出了許多探索，出臺了一大批政策文件，內容主要包括加大對知識產權的保護，制定新的職稱評定和人才評價標準與規則，教育改革，加大技術研發投入等，已經為城市創新環境的塑造打下了良好的基礎。然而需要重視的是，當前城市創新環境建設依然存在諸多不足。

一是價值賦予不足。我們國家在發明上碩果累累，但要把這些發明用來解決問題，在發明中添加進價值，才能轉化為創新。然而，我國現今在價值賦予和意義建構方面存在嚴重不足。我們在發展過程中忽視了意義世界的建構，沒有意義的發展是粗俗的，需要賦予人們新的精神特質。而且很多城市在發展中落入了“創新”的誤區，將城市的現代化、國際化等同于汽車化、地鐵化、高樓大廈化和千城一面化，失去了應有的人文內涵。

↑ 長三角合力打造G60科創走廊

二是基礎科學研究仍然缺乏關鍵性的突破。基礎研究投入在浙江省研發投入中占比較低。杭州市的研發投入占GDP的比例已經比較高了，但基礎研究也不充分。而沒有好的基礎研究，就很難有真正的原始創新，科技研究常常就是做“二手”的工作，就缺乏競爭力。

三是城市的創新鏈建設缺乏總體布局。目前許多城市只滿足于網羅國內外人才，但對于創新鏈建設卻缺乏前瞻性的布局。相比于江蘇和上海，杭州市在利用全球資源構建創新鏈方面存在明顯的不足。

四是政府在創新領域存在監管缺位現象。分析共享單車行業從繁榮到衰敗的過程，正是政府在前期的放任使得共享單車侵占了大量公共資源，導致一系列安全問題。此外，政府自身的制度創新也存在問題，一些地方在推動“最多跑一次”改革過程中，某些改革只是被包裝成“創新”的簡政放權，而不是真正意義上的制度創新。

構建創新環境需要提升治理能力

市場化、全球化、網絡化、智能化進程使得城市構成要素、功能體系甚至城市的治理邏輯都發生了根本的變化，也對城市治理帶來了嚴峻的挑戰。未來的城市創新環境建設，主要體現在從資本性向人本性發展、從地域性向全球性發展、從聚合性向平臺性發展、從割據性向聯通性發展、從平面性向立體性發展、從人工性向智能性發展這六大趨勢中，需要我們進行觀念、制度、技術和組織的創新。

首先，城市創新環境的觀念基礎是創新文化。創新是系統的產出，而文明的創新恰恰是系統本身結構性的改變，需要我們構建能激勵創新的價值體系。

第二，政府治理能力現代化是創新環境建構的重要保障。政府應該通過協商式的公眾參與和大數據治理手段，高效地收集民意并且科學地制定政策。政府在堅持包容性的同時，要當好市場競爭秩序的維護者，也要當好公共資源的守護者，在監管過程中不斷進行適應性制度調整。未來的智慧治理，需要開放與共享公共數據，建設與修復社會信用體系，融合個人、產業和社會的作用，提升城市專業化的服務和資源配置能力。城市創新的推進和城市創新生態的營造，應該充分運用統戰的資源和方法，發揮統戰的優勢和作用，尤其應重視做好新階層群體的統戰工作。

第三，為技術創新創造條件。建議政府應間接扶持技術創新，充分調動社會資本的作用；要加大創投的引導基金，建立更高級的PE基金，支撐核心領域的后期研發；設立銀行補償基金，讓銀行能更好支持早期技術創新；設立關鍵技術創新的引導基金，或者成立專門機構來支持重點領域的創新和突破。另外，要大力推進教育改革，在推廣公平的基礎教育的同時，強化特色教育，使孩子的個性得到更好的張揚，以有利于創新素質的培育。

第四，構建創新環境需多元主體協同參與，提升社區治理能力現代化水平。社會組織在動員社會資源、反映群眾訴求、增加行業自律、調整社會矛盾、拓寬就業渠道和促進社會和諧等方面發揮了重要作用，創新型城市建設應培育知識型和樞紐型社會組織，同時開展公益創投活動，廣泛引導社會組織參與城鄉社區治理。在社會治理創新的第一階段，政府發揮了主要作用，而要實現公共服務供給的可持續發展，就需要鼓勵和支持企業的參與。在社區轉型的過程中，政府應結合社區需要來配置政府購買資金，政府購買資金使用流程由直接轉為間接、由養人改為辦事，績效評估由內部轉為第三方等。城市社區業委會、居委會和物業的多元共治模式，能夠有效協調和整合各方利益，促進社區的安居和諧。如上海市嘉定社區共營結構，通過在基層治理中嵌入黨建工作，實現政府對社會資源的撬動，重塑居民內各類組織、個體凝聚力的共同行動，借助現代社區治理的各種工作方法和技術，實現共同參與、共同營造、共同享有。杭州市江干區景曇社區的“黨建引領，雙網雙全”社區治理模式，通過網格化的黨建、網絡化的支撐、全科全能社區服務、全員全域的參與覆蓋，實現了社區治理水平的極大提升。

總體而言，創新能夠促進發展、促進文明程度的提升，促進個性的張揚和思想的自由。創新不是自發產生，需要在一定條件下有組織地開展。我們必須要重視創新環境建設，通過提升治理能力來加強創新環境建設，消除創新短板。杭州市在未來發展過程中要更加注重激勵創新，形成崇尚創新、鼓勵創造的氛圍，營造充滿活力的創業創新環境，努力在世界創新舞臺上綻放光彩。

① 第四屆中國（杭州）國際機器人西

湖論壇在杭州舉行② 城市大腦