公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目中的合作協(xié)議問題探析

杜 暢

(宜昌市婦幼保健院，湖北 宜昌 443000)

公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作已是大勢所趨，這種合作模式有利于促進公立醫(yī)院改革，提高醫(yī)院管理水平，擴大醫(yī)療覆蓋面，從而讓更多的人受益。對于公立醫(yī)院而言，其要想有效與社會資本進行合作，就必須考慮到合作協(xié)議問題，因為公立醫(yī)院在于社會資本合作的過程中必然會牽扯的權益問題，深入了解合作協(xié)議，在合作協(xié)議中對雙方的相關權責進行明確，有利于實現(xiàn)效益最大化。

1 合作協(xié)議的相關內容

1.1 合作協(xié)議的性質分析

公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目中，社會資本方與政府方的合作協(xié)議與普通商品或服務的政府采購協(xié)議有著本質的差別，前者具有民事合同成分和行政合同成分雙重屬性，而后者是單純的民事合同。公立醫(yī)院與社會資本的合作既有平等主體之間的投資合作關系，同時也有行政管理關系。例如，社會資本方在項目建設過程中會受到政策和法律上的約束和監(jiān)管，但是由于我國尚未構建與之相匹配的法律法規(guī)，使得公立醫(yī)院與社會資本合作的過程中的合作協(xié)議的處理方式也有所不同。

目前來看，我國《政府采購法》對PPP 合作項目中的合作協(xié)議尚未作出明確的規(guī)定，一般而言，在涉及公權力行使部分適用行政規(guī)則，其糾紛則通過行政訴訟解決; 對不涉及公權力行使部分適用私法規(guī)則，其糾紛則通過民事訴訟法來解決。從以上處理方法來看，公立醫(yī)院與社會資本PPP合作項目中的合作協(xié)議存在著很大的不穩(wěn)定因素，合同的社會資本方當事人的預期有可能會因政府的行政干預而落空，當社會資本方當事人的利益得不到有效保障時，就會挫傷其合作積極性。另外，根據(jù)財政部2014 年《PPP 項目合同指南(試行) 》中明確指出: “PPP 從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。”同時，在該規(guī)定中也指出， “仲裁”是爭議解決的方式之一。

1.2 合同協(xié)議性質對合同體系和內容的影響

在公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目中，由于合作協(xié)議具有民事關系和行政管理關系雙重屬性，因此在簽訂合同的時候，要對合同的規(guī)則適用和糾紛解決做出恰當?shù)念A期和安排。首先，要盡量避免出現(xiàn)混合合同，在合作協(xié)議中的確純民事關系的內容以民事合同加以明確。針對行政關系，再簽訂合同時要選擇合格的行政主體作為簽約主體，實行“民行分開”; 其次，在合作協(xié)議中，要對一些難以準確確定性質的事項作出明確規(guī)定，進而更好地規(guī)制和約束主體的行為。［1］

2 公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作協(xié)議體系的構建

2.1 PPP 項目合同體系

公立醫(yī)院在與社會資本PPP 合作項目中，公立醫(yī)院通過簽訂一系列合同來確立和調整項目合作方之間的權利醫(yī)務關系，構成PPP 項目的基本合同體系。由于項目的不同，合作協(xié)議內容也會不同，一般而言，PPP 項目中常見的協(xié)議有PPP 項目合同、股東協(xié)議、履約合同、融資合同和保險合同，其中PPP 項目合同是整個PPP 項目合同體系的核心。

2.2 合同體系構建需要注意的問題

(1) 合作雙方的權益問題。現(xiàn)行醫(yī)療改革形勢下，公立醫(yī)院與社會資本合作已成為必然。公立醫(yī)院在于社會資本方合作的過程中，需要簽訂合同，在合同上就合作雙方的權益進行明確，進而以法律的形式來約束合作雙方的行為。

(2) 主合同與補充合同的協(xié)調。公立醫(yī)院與社會資本合作項目中，PPP 合同是整個項目合作的核心，同時也是其他合同的依據(jù)。對此，在項目談判過程中，醫(yī)院要以PPP項目合同為主，先主后次，在簽訂主合同后，再簽訂其他合同。［2］在簽訂其他合同時，要以PPP 合同為出發(fā)點，求同存異，確保主合同與補充合同的協(xié)調，就項目合作相關事項在合同上做出全面的規(guī)定。

(3) 處理好民事合同與行政合同的關系。由于社會資本額PPP 項目合同具有民事合同和行政合同雙重關系，也正是因為這種特征，決定了公立醫(yī)院在于社會資本方簽訂合同時，必須處理好民事合同與行政合同的關系，要對民事合同與行政合同進行有效的區(qū)分，進而更好地發(fā)揮合同應有的法律效力。

3 公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目中的合作協(xié)議相關條款

3.1 公、私部門風險配置條款

公立醫(yī)院與社會資本PPP 項目合作過程中，風險是一直存在的，而要想有效地規(guī)避項目經營風險，在簽訂合作協(xié)議時，就必須對公、私部門在PPP 項目的風險進行有效分配。根據(jù)相關規(guī)定，項目的設計、建造、財務和運營等商業(yè)風險由社會資本方承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔。［3］

3.2 退出機制及項目移交條款

公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目的建設周期較長，在項目建設過程中存在許多不確定性因素，基于這些不確定性因素，在建立合同時，要考慮到退出機制及項目移交這一問題，在合作協(xié)議中就明確退出機制，事先約定好項目的運行年限或事先設定好項目移交需要達到的條件，一旦達到年限或者預期的條件，應有相應的部門接管項目。值得注意的是，在簽訂協(xié)議時，要考慮到公私雙方的承受能力，確保所設定的年限和預期條件符合項目的實際情況，確保移交后公共財產的保值增值。

3.3 項目工期延誤條款

公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目建設周期較長，在項目建設過程中存在許多不確定性因素，這些不確定性因素極有可能會影響到項目工期。對此，在合作協(xié)議簽訂過程中，項目雙方應高度關注工期延誤條款。在合作協(xié)議中，要根據(jù)工期延誤原因做出相應的規(guī)定。總體來說，項目工期延誤的原因可分為主觀和客觀原因。針對主觀原因，要做出全面的介紹，并對工期延誤做出相應的懲罰; 針對客觀原因，要制定相應的約束。

3.4 項目提前終止條款

公立醫(yī)院PPP 項目關涉公眾健康，對此，在出現(xiàn)緊急狀況時，政府很可能對委托私人運營的公立醫(yī)院臨時接管或提前終止合作協(xié)議。對此，在簽訂協(xié)議的過程中，要增設項目提前終止條款。當項目需要終止時，就雙方的補償做出全面的規(guī)定，減少利益糾紛。另外，在項目終止前，要考慮到項目風險問題，確保項目能夠順利終止。

4 結 論

綜上所述，公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作已成為必然，積極開展PPP 合作項目，有利于醫(yī)院的更好發(fā)展。在與社會資本PPP 項目合作過程中，要想保證項目的高效開展，就必須重視合作協(xié)議。在合作協(xié)議中，就合作雙方之間的權、責、利作出明確規(guī)定，進而保證合作項目的有序開展。