農(nóng)村信用社發(fā)展中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

張文佳

一、農(nóng)村信用合作社發(fā)展中存在的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型

1.內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)不平衡及人才缺失風(fēng)險(xiǎn)

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰存在于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理模式間，行政色彩濃厚使得廣大社員未為感覺(jué)到自己是真正的主人。雖然理論上社員大會(huì)對(duì)農(nóng)村信用社享有最高權(quán)力，理事會(huì)對(duì)社員大會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)行使獨(dú)立監(jiān)督的權(quán)力，但在實(shí)踐中這“三會(huì)”并未發(fā)揮其作用。合作制不僅停留于形式，更有理事會(huì)凌駕于社員大會(huì)之上的局面，這將致使個(gè)別管理人員獨(dú)斷專(zhuān)行，管理層權(quán)力集中，民主管理流于形式，滋生內(nèi)部腐敗。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子還存在于當(dāng)前農(nóng)村信用社的管理體系中，這種體系本身帶有管理機(jī)制不健全、監(jiān)督機(jī)制不完善、執(zhí)行起來(lái)效果不明顯的情況。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)信社的員工普遍綜合素質(zhì)不高也是阻礙其發(fā)展的又一大“軟肋”，高素質(zhì)人才大部分被吸引進(jìn)城市網(wǎng)點(diǎn)，人才的流失匱乏導(dǎo)致農(nóng)信社創(chuàng)新力不強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平落后。

2.體制政策與政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)同在

農(nóng)村信用社是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中間力量，肩負(fù)著扶持“三農(nóng)”的政策使命，雖幾經(jīng)改革仍未觸及到深層次的體制問(wèn)題。農(nóng)業(yè)銀行在撤出農(nóng)村市場(chǎng)后遺留下的不良貸款及呆賬壞賬，使得農(nóng)村信用社不僅背上沉重的歷史包袱更使得經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增大、發(fā)展滯后。為發(fā)展新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，地方政府會(huì)大力扶持村辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)，為了把扶持企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村信用社就會(huì)或多或少進(jìn)行行政干預(yù)，不良貸款風(fēng)險(xiǎn)無(wú)形中增加，不僅會(huì)削弱農(nóng)村信用社的競(jìng)爭(zhēng)力同時(shí)也阻礙了其發(fā)展的空間。

3.經(jīng)營(yíng)資本風(fēng)險(xiǎn)

盈利問(wèn)題也遏止著農(nóng)村信用社的發(fā)展步伐，資金供給量較低及款項(xiàng)使用及周轉(zhuǎn)情況的滯后，沒(méi)有足夠的資金儲(chǔ)備，在實(shí)際信貸工作程序操作中，因操作人員通常注重放貸前的審查，忽略審核貸款用途、評(píng)估借款人回款能力、未及時(shí)跟蹤調(diào)查借款人等狀況也造成了一部分不良貸款呆賬，這也是目前貸款損失中的一種風(fēng)險(xiǎn)。信貸發(fā)放重疊、混亂及審批單一，統(tǒng)一管理和規(guī)范流程滯后等，都有礙信用社資金循環(huán)使用。

4.金融市場(chǎng)性質(zhì)定位模糊和業(yè)務(wù)對(duì)象特殊性的風(fēng)險(xiǎn)

在與農(nóng)行脫離后農(nóng)信社重新規(guī)范了合作制，可在對(duì)農(nóng)村信用社的政策，管理和監(jiān)管機(jī)制上，并未作為真正合作金融機(jī)構(gòu)對(duì)待區(qū)別于一般商業(yè)銀行，但又被看做是準(zhǔn)國(guó)家金融機(jī)構(gòu)而要求承擔(dān)各項(xiàng)政策性業(yè)務(wù)、支持服務(wù)“三農(nóng)”等等解決農(nóng)民貸款難問(wèn)題。農(nóng)村信用社的金融市場(chǎng)性質(zhì)和社會(huì)定位的模糊性，假定了農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)和管理風(fēng)險(xiǎn)。

二、農(nóng)村信用社發(fā)展存在的法律風(fēng)險(xiǎn)建議

1.明晰完善農(nóng)村信用社立法原則及產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立合理規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村法制建設(shè)的現(xiàn)狀是既沒(méi)有統(tǒng)一的合作金融法也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)調(diào)整農(nóng)村信用社的規(guī)范性文件，主要都是分散性的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及政策性文件，且政策性文件又多于行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章。這些規(guī)范性文件統(tǒng)一缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性及效力層次低等等缺點(diǎn)，阻礙著農(nóng)村信用社的深化改革路程。在《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中將農(nóng)村信用社定義為以營(yíng)利為目的的公司企業(yè)法人，與其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一同并入中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一管理。《農(nóng)村信用社管理規(guī)定》中農(nóng)村信用社是指經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立、由社員入股組成、實(shí)行社員民主管理、為社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。這表明沒(méi)有相對(duì)統(tǒng)一的合作金融法對(duì)農(nóng)村信用社組織管理體系加以規(guī)范指導(dǎo)，這使得缺乏專(zhuān)門(mén)立法體系的農(nóng)村信用社相關(guān)規(guī)章分散而混亂，導(dǎo)致農(nóng)村信用社的法律地位得不到確認(rèn)。針對(duì)我國(guó)未對(duì)農(nóng)村信用合作社進(jìn)行立法及結(jié)合目前的法律環(huán)境，首先繼續(xù)采用入社自愿、退社自由及一人一票的民主投票管理制度基本原則。這一原則體現(xiàn)農(nóng)村信用合作社本質(zhì)屬性及其特征，同時(shí)也兼顧了公平和效率。其次是效率性、針對(duì)性原則。因其業(yè)務(wù)對(duì)象在農(nóng)村，是在為穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)業(yè)，幫助改善農(nóng)民生活標(biāo)準(zhǔn)而提供幫助的金融扶持，立法需明確是在為誰(shuí)而立法，其調(diào)整對(duì)象及主人公是誰(shuí)。立法的缺失滯后將使得農(nóng)村信用合作社相關(guān)規(guī)定經(jīng)常性調(diào)整而產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。農(nóng)村信用合作社與政府、農(nóng)民有著密不可分的關(guān)聯(lián)性，不僅應(yīng)提高行政效率以較小的成本，獲得更大的盈利，更需通過(guò)立法健全引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督管理實(shí)踐性機(jī)制，提高農(nóng)村信用合作社的服務(wù)效率。最后是互助互利原則。經(jīng)營(yíng)的目的是為了向廣大社員提供幫助及服務(wù)，在這種經(jīng)營(yíng)環(huán)境模式下，處于劣勢(shì)的勞動(dòng)者可聯(lián)合起來(lái)互相幫助，以便改善自己的競(jìng)爭(zhēng)地位，保護(hù)自身權(quán)益，由此便形成了合作經(jīng)濟(jì)，互助融資，民主監(jiān)督管理、保障社員的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)。

2.完善農(nóng)村信用合作社法律部門(mén)及內(nèi)部員工綜合業(yè)務(wù)水平

加強(qiáng)法律部門(mén)對(duì)合作金融交易的法律合規(guī)審查權(quán)力，對(duì)于農(nóng)村信用合作社法律風(fēng)險(xiǎn)防患于未然。對(duì)于貸款人提交的信貸文件審核中應(yīng)將重點(diǎn)放在保障貸款人利益上，對(duì)于不合法合規(guī)的情況及需要對(duì)借款人承諾的條款等都應(yīng)給予高度重視。在人才選拔考核制度中也存在把關(guān)不嚴(yán)，缺乏嚴(yán)格有效的行業(yè)人才選拔監(jiān)管體制，受傳統(tǒng)就業(yè)思想觀(guān)念的影響，局限于照顧本系統(tǒng)內(nèi)部職工子女或是人情關(guān)系戶(hù)就業(yè)問(wèn)題，專(zhuān)業(yè)院校畢業(yè)生不愿意回到基層就業(yè)也是導(dǎo)致農(nóng)村信用社專(zhuān)業(yè)人才匱乏的因素之一，即缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的僵化用人機(jī)制成為農(nóng)村信用社競(jìng)爭(zhēng)水平提高的絆腳石。為了我國(guó)農(nóng)村信用社能夠向前邁進(jìn)一大步，建立完善合理有效的人才培養(yǎng)、選拔、考核管理機(jī)制是重中之重，首先需完善人才引進(jìn)管理機(jī)制。公開(kāi)招聘綜合性專(zhuān)業(yè)人士，逐步改善內(nèi)部員工的整體業(yè)務(wù)水平能力；其次是員工業(yè)務(wù)能力提升培訓(xùn)。根據(jù)現(xiàn)代金融發(fā)展需求組織、鼓勵(lì)和督促員工繼續(xù)深造及專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)；最后是健全人才管理機(jī)制，員工需考核競(jìng)爭(zhēng)上崗，打造良好的人才培養(yǎng)氛圍。

3.完善管理制度體系和構(gòu)建統(tǒng)一法人農(nóng)業(yè)商業(yè)銀行

省級(jí)聯(lián)社是管理權(quán)下放后代表省級(jí)政府實(shí)施管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)農(nóng)村信用社的管理部門(mén)。首先省聯(lián)社應(yīng)為其省內(nèi)各社提供綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo)和依法提供信息管理，避免行政干預(yù)指導(dǎo)農(nóng)村信用社堅(jiān)持面向“三農(nóng)”服務(wù)經(jīng)營(yíng)方向。其次提高省聯(lián)社的監(jiān)管職能，明確職責(zé)范圍。充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)農(nóng)村信用社的間接指導(dǎo)性作用，從而使農(nóng)村信用社突出其自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的特性。為增強(qiáng)農(nóng)村信用社自身的監(jiān)督管理體制，省聯(lián)社應(yīng)健全完善內(nèi)部管控制度及法人治理結(jié)構(gòu)。再次建立權(quán)責(zé)明確統(tǒng)一的監(jiān)管職能體制。既要賦予省聯(lián)社權(quán)力也意味著承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即監(jiān)管責(zé)任明確是決定省聯(lián)社是否具備獨(dú)立法人地位的最重要因素，尤其是責(zé)任追究機(jī)制的建立，要明確承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)以及承擔(dān)的方式。

4.國(guó)家制定《農(nóng)村合作金融法》

橫向比較下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都制定了農(nóng)村合作金融法律，我國(guó)尚未有合乎農(nóng)村信用社發(fā)展健全所需的《農(nóng)村合作金融法》，相關(guān)法律的缺位、立法層次過(guò)低等問(wèn)題依然突兀。現(xiàn)存的《商業(yè)銀行法》內(nèi)容不完備，制約著農(nóng)村信用社改革發(fā)展的深入。監(jiān)管及信用社自身發(fā)展都需要有法可依，應(yīng)盡快制定針對(duì)農(nóng)村合作金融發(fā)展的法律法規(guī)，確立農(nóng)村信用社的法律地位。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)金融體制改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村信用社發(fā)展將越來(lái)越突出其在新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的優(yōu)越性及重要性，在其發(fā)展過(guò)程中我們看到農(nóng)村信用社彰顯出了新的生命力，但同時(shí)也應(yīng)看到其存在的法律制度缺乏等根本性保障，即務(wù)必需從法律層面規(guī)劃農(nóng)村信用社的改革發(fā)展問(wèn)題。