美聯儲金融控股公司監管經驗及啟示

徐鵬濤

摘要：金融控股公司因資產規模大、關聯機構多、涉及多個金融市場和金融產品，對我國經濟金融環境影響力逐漸增強。本文從美聯儲對金融控股公司監管的歷史演變出發，歸納美聯儲對金融控股公司的監管框架，匯總包含微觀審慎監管、宏觀審慎理念兩方面的美聯儲監管具體內容，針對目前階段我國金融控股公司監管提出合適建議。

關鍵詞：美聯儲 金融控股公司監管 啟示

金融控股公司，又稱“金融集團”、“金融控股集團”、“銀行控股公司”等，依靠集團化運作、多牌照經營等優勢，實現不同金融業務之間的優勢互補，滿足消費者多元化的投資需求，提升金融市場的整體效率和活力。隨著我國經濟實力穩步上升，金融體制改革逐漸深入，金融業態逐漸豐富多樣，金融業混業經營步伐明顯加快，金融控股公司的種類和數量日漸增多，涉及的金融廣度和深度都有所擴大，系統重要性不斷提升。

為更好地監管金融控股公司，本文對美聯儲金融控股公司監管的歷史發展、文件制度要求等進行匯總，提出對我國目前階段金融控股公司監管的啟示與建議。

一、美聯儲對金融控股公司監管的歷史演變

20世紀30年代的經濟大蕭條和金融危機對美國社會產生了重大影響，由此美國在重建金融監管體制時，傾向設計更為嚴厲的監管措施，并充分考慮到金融業務監管的專業性和方便性。在此背景下，1933年美國通過了《格拉斯-斯蒂格爾銀行法》，嚴格區分商業銀行業務和投資銀行業務，不許混業經營，確立了分業經營和分業監管的制度要求。

但隨著二戰后美國經濟的繁榮發展，經濟實力日益上升，以及20世紀70、80年代金融自由化和全球化的浪潮興起，美國的金融創新、金融市場地位和金融對外擴張都有所提升，加之金融業務相互融合、金融機構相互持股并購、公司集團化發展的趨勢都促使美聯儲對金融控股公司的監管發生變化。

第一，1999年《金融服務現代化法》建立傘形監管體制（即銀行、證券、保險等監管機構對金融控股公司的不同金融業務進行功能性監管，中央銀行對金融控股公司進行總體監管），以此正式確立了混業經營的監管體制。授權美聯儲對金融控股公司（允許銀行控股公司轉化為金融控股公司）進行并表監管，明確美聯儲作為金融控股公司的總體監管部門，有權基于審慎性需要，對其財務、風險和合規情況等進行檢查，促進金融市場的競爭和提升效率。

第二，2000年《金融控股公司監管框架》中提出美聯儲應從集團層面識別和評估金融控股公司的重大風險，重點關注該風險對存款機構安全產生的影響，并采取相應監管措施以保護存款機構的安全。為實現此目標，美聯儲應保持與其他監管機構的溝通和合作，依賴功能監管部門和銀行管理層提供的有用信息，并依靠風險視角的現場監管檢查。

第三，2008年金融危機暴露出微觀審慎監管在防范系統性風險上的不足后，美聯儲在《銀行控股公司和外國銀行的并表監管》中引入宏觀審慎監管，旨在“維護金融系統穩定，防止和處理金融危機，進而保持金融系統的穩健”。主要內容包括：背景介紹、監管手段、監管分組、重要監管活動概述、監管指引的適用等部分組成，其中監管指引根據金融控股公司的兩種類別，分別提出指引，包括《國內大型復雜銀行機構的并表監管指引》和《地區性銀行控股公司并表監管指引》。

第四，2010年《華爾街改革與消費者保護法（多德-弗蘭克）》新增金融穩定監察委員會，授予美聯儲在其指定下識別和防范系統性風險，對大型復雜金融機構擁有監管權，并可設定更高的審慎監管標準，包括資本要求、流動性要求、恢復與處置方案的要求等。同時，提高銀行等儲蓄機構的聯邦存款保險基金準備金率，以增強美聯儲的處置能力和降低金融機構“大而不能到”的風險。伴隨著美聯儲的權力擴張，美聯儲自身也得到美國國會更為嚴格的監督。

第五，2012年《大型復雜金融機構并表監管框架》，2013年、2014年《評估資本充足率時應更加關注風險轉移》和《加強關于大型銀行控股公司回復與處置（計劃）準備的監管預期》等為基本，從對系統性金融風險防范的角度出發，以并表監管、監管分組、資本評估、壓力測試為基礎，通過微觀審慎監管加強個體金融機構運營，宏觀審慎理念防范系統性金融風險，做出全面監管設置。

二、啟示與建議

針對我國金融控股公司發展及其監管的實際情況，結合美聯儲監管經驗，提出以下建議：

（一）基本框架

1.基于人民銀行宏觀審慎管理、維護金融穩定、防范系統性金融風險的職能，由人民銀行在金融穩定發展委員會的領導下負責對金融控股公司實施全面監管。

2.實施并表統計，以資本監管為核心，公司治理、關聯交易為抓手，風險管理為主要監測內容，特性指標、財務指標相結合，壓力測試與預警方案、恢復計劃與處置計劃為補充的全面監管框架。

3.建立金融控股公司牌照審批制、名單監管制、穿透式監管、金融業綜合統計等管理制度要求。

（二）制定相關法律規章

1.制定金融控股公司監管方面的法律規章，從制度上明確人民銀行對金融控股公司及其附屬機構、關聯公司等納入名單制管理內的機構（金融機構及非金融機構）實施全面監管的權利，包括：市場準入、高管任職、問詢約談、文件調閱、數據報送、對外披露、執法檢查、行政處罰等。

2.在《存款保險條例》、《企業破產法》等現有基礎上，加快金融機構救濟、重整、破產等恢復與處置方面的法律制度建設，建立風險防火墻，加速市場出清，避免道德風險，降低金融控股公司及其附屬機構經營不善對外部的沖擊。

（三）繼續加強人民銀行金融業綜合統計

金融控股公司監管的復雜性主要體現在混業經營帶來的跨機構、跨市場、跨產品、跨區域的多種交叉，為準確收集對應數據，需在現有基礎上繼續完善金融統計制度，擴大統計監測范圍，覆蓋全金融機構在各交叉環節的表內、表外業務，以及新近發生還未納入統計體系的業務。

（四）明確關聯交易信息報送要求

根據關聯交易發生的頻率可以將關聯交易分為普通關聯交易和特殊關聯交易，并設置不同的信息報送要求。

1.對于普通關聯交易，可周期性的報送關聯交易金額、交易對手、產品期限等相關信息。

2.對于特殊關聯交易，除普通關聯交易相關信息外，要逐筆報送具體交易模式、內部資金轉移價格等。具體交易模式包括但不限于：執行的交易流程，交易對凈資本的影響，受約束的法律規章，是否存在監管套利，風險是否發生轉移、擴大，是否獲得新的金融牌照等;對內部資金轉移價格，要著重調查內部資金轉移價格的確定方式和轉移價格絕對數值的高低，以判斷其定價是否合理，是否存在利益輸送、風險擴散的可能。

（五）強化風險集中度監測

風險集中度是指某一類型中某個具體特性的風險占這個類型整體風險的比重，類型可以劃分為投資種類、融資來源、抵押方式等，特性可以是具體的某個交易對手風險、某種金融產品風險、某個幣種風險等，如房地產類抵押資產占比、股票質押融資占比等。除此之外，風險集中度監測中還需關注資產的資本風險權重及緩釋標準，并根據市場發展變化做出及時更新設置，體現出動態的風險調整和政策傾斜。風險集中度反映的是風險聚集，風險集中度越高，風險聚集越集中，則一旦風險爆發，將會對整個金融控股公司甚至金融市場產生較大的不利影響。因此，需定期、動態的進行風險集中度監測，并適時的創新風險集中度明細指標，起到全面排查、預警監測、及時化解風險的作用。

（六）分類分組分層監管

金融控股公司按照不同的標準有不同的分類、分組，也應該有不同層次的監管和不同模式的監管。例如：

1.按照經營業務及影響力的范圍不同分為地方性金融控股公司和全國性金融控股公司（互聯網金融控股公司一般劃分為全國性），地方性金融控股公司由人民銀行分支機構承擔主要監管責任，全國性金融控股公司由人民銀行總行承擔主要監管責任。

2.按照資產規模和金融業務種類數量兩個維度綜合進行組別劃分，資產規模較大、金融業務種類數量較多的金融控股公司應該設置更為嚴格的監管程序和指標，配備更多更有經驗的監管人員。

3.按照主營業務的不同分為銀行金融控股公司、非銀行金融控股公司、產業資本金融控股公司、互聯網金融控股公司等，針對銀行金融控股公司的監管要側重存款類金融機構的流動性風險和其他金融業務對存款類金融機構的影響（如聲譽風險等），非銀行金融控股公司要側重資金在各個子公司、各個金融市場的空轉以及利用通道業務以規避監管或進入不合規市場，產業資本金融控股公司要側重金融控股公司以產業政策優惠融資但投向不合規領域或借子公司使用，互聯網金融控股公司要側重授信、資金支付的合規性以及零售客戶數據信息的安全性、使用規范性等。

參考文獻：

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[2]高麗.金融控股公司監管研究[J].金融經濟，2016，（12）：75-78.

[3]劉璐.金融控股公司的主要監管模式[J].金融縱橫，2017，（11）：86-92.

（作者單位：中國人民銀行西安分行）