粵港澳大灣區發展前景和路徑分析

尹龍龍

[摘 要]中國經濟發展正面臨國際、國內的雙重壓力與挑戰。國際上，貿易保護主義抬頭;國內，供給與需求結構不匹配、區域發展不平衡不充分等問題突出，亟須培養新的增長極和動力源。2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。粵港澳大灣區是我國開放程度最高，經濟活力最強的區域之一，有望成為中國經濟的新增長極和動力源。粵港澳大灣區優勢明顯，香港澳門擁有獨特的國際化優勢，廣東是改革開放先行區，市場發育很好，一個國家，兩種制度，三個法域和關稅區、流通三種貨幣，既是特色所在、動力所在和潛力所在，也存在阻礙協同發展的體制機制障礙，突破障礙，探尋粵港澳大灣區的發展路徑具有重要且現實的意義。

[關鍵詞]粵港澳大灣區;城市群;產業梯度;體制機制創新

2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下稱綱要）。粵港澳大灣區包括香港、澳門兩個特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市，總面積達56000平方公里，2017年末總人口約7000萬人，經濟總量約10萬億元，超過當年全國經濟總量的12%，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。

目前，中國經濟發展面臨著國際和國內雙重壓力和挑戰。國際上，貿易保護主義抬頭;在國內，供需結構不匹配，區域發展不平衡和不充分等問題突出，亟須培養新的增長極和動力源。從2017年3月起，粵港澳大灣區首次出現在政府工作報告中，2017年7月，三地政府簽署了合作框架協議，到如今中共中央、國務院印發綱要。三地攜手打造國際一流灣區和世界級城市群，不僅有利于香港和澳門融入祖國的整體發展，為三地發展注入新動能，灣區的獨特優勢也將有助于我們進一步擴大開放度，建立起與國際接軌的開放型經濟新體制①。

一、粵港澳大灣區與國際典型灣區的發展對比

“灣區”概念起源于美國舊金山灣。在歷史的進程中，該地依托硅谷形成了匯聚科技、創業以及人力資本的全球化集聚港灣。如今，全球已先后形成諸如紐約灣、東京灣等世界級的灣區。

舊金山灣區是目前全球科技創新的一個發源地，是“科技灣區”的代表。擁有世界知名的硅谷和以斯坦福、加州大學伯克利分校為代表的20多所著名科技研究型大學，是谷歌、蘋果、英特爾、特斯拉和優步等科技巨頭企業全球總部所在地。

紐約金融灣區目前是全球財富最集中的地方，經濟總量有15000億美元，是“金融灣區”的代表，世界金融的心臟華爾街所在地，擁有紐交所和納斯達克交易所。美國七大銀行中的6家，世界金融證券、期貨及保險和外貿機構等近3000家機構總部設于此。全美最大的500家公司，其中三分之一以上位于紐約灣區，聯合國總部也設于此。

東京灣區的經濟總量占到日本整個經濟的30%左右，主要特點是“產業灣區”，形成了京濱、京葉兩大工業地帶，鋼鐵，石油，化工，現代物流，裝備制造和游戲動畫，高科技產業都非常發達。與此同時，該地區也是三菱，豐田和索尼等世界五百強企業總部所在地。

粵港澳大灣區具有優越的地理區位優勢。產業結構以先進制造業和現代服務業為主，香港澳門服務業高度發達，服務業增加值占 GDP比重均在90%左右，珠江三角洲的9個城市制造業基礎雄厚，初步形成制造業和生產性服務業互動融合區域協同發展的產業體系。

粵港澳大灣區許多經濟指標已與世界三大灣區大體相當：2017年，粵港澳大灣區 GDP為1.38萬億美元、占全國經濟總量的12%，超過舊金山灣區的0.82萬億美元，接近紐約灣區的1.83萬億美元和東京灣區的1.86萬億美元;GDP增速7.9%，高于東京灣區的3.6%、紐約灣區的3.5%、舊金山灣區的2.7%;擁有世界500強企業總部16家，接近紐約灣區的22家、舊金山灣區的26家，僅與東京灣區的70家有較大差距。但是在人均 GDP方面，粵港澳大灣區人均GDP約是2萬美元，是紐約灣區的30%，東京灣區的40%，僅占舊金山灣區的20%。

同時粵港澳大灣區內部的城市發展極不平衡，香港和深圳的人均GDP大約是肇慶、江門的2倍到6倍，灣區內部的城市與粵西、粵北的城市發展差距同樣很大。

總的來說，粵港澳大灣區經濟體量大，增長速度快，與三大灣區相比具有優勢，但是在發展質量方面與世界三大灣區相比仍有很大差距，有很大的提升空間。粵港澳區域最大的特殊性在于“一個國家，兩種制度，三個法域和關稅區、流通三種貨幣”，這是與國際典型灣區的本質差異。因此，粵港澳大灣區的協調發展問題研究需要基于其特殊制度背景和經濟發展特色。

二、粵港澳大灣區發展的優勢和劣勢

粵港澳大灣區區位條件優越，地理優勢明顯。漫長海岸線、良好港口群、廣闊海域面，腹地廣闊，不僅是太平洋和印度洋航運要沖，還是東南亞乃至世界的重要交通樞紐，更是絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的交匯點，是我國與海上絲綢之路沿海國家、沿線國家海上往來距離最近、關系最密切的經濟發達區域。

港澳獨特的國際化優勢和廣東改革開放先行區的優勢，不足1%的國土面積，卻有著10萬億的經濟體量。粵港澳大灣區擁有270個產業集群，330個專業市場的覆蓋率，給科技成果的轉化提供了巨大的市場。

粵港澳大灣區產業結構以先進制造業和現代服務業為主，區域內產業分工較為完善。港澳地區現代服務業占主導，有較強的輻射力。金融、醫療、旅游、貿易、物流、法律、會計、商業管理、餐飲、博彩等行業發達。香港作為世界第三大金融中心和全球物流中心，具有較強的金融服務、專業服務的優勢。澳門是世界旅游休閑中心、博彩業發達。

珠三角9市產業體系比較完備，制造業基礎雄厚，是“世界工廠”，且正在向先進制造業升級，產品科技含量不斷提升。與此同時，近年來，珠三角9市金融、信息、物流、商務、科技等高端服務業發展較快，已形成先進制造業和現代服務業雙驅動的產業體系。其中，深圳以高科技產業為主導，以金融業為側重點，并多元化發展新興產業②。目前，深圳已在金融領域、科技創新、新興產業、生態環境等方面具有超強競爭實力，并正在向創新經濟轉型，在全球創新價值鏈中已經占有一定的地位。廣州作為國際產業服務中心和全球性物流樞紐中心，也是嶺南文化中心及華南重工中心，具有科研資源豐富、交通便利和完整的產業鏈優勢③。除了珠三角港口中心城市外，潮州的陶瓷、汕頭的紡織、茂名的石化、中山的燈飾、東莞的服裝都是全國知名的特色產業集群④。

從產業結構來看，粵港澳大灣區內上下游產業供應鏈完備，產業之間存在梯度，可以互補，能夠實現錯位發展。在產業布局方面，內地可以彌補港澳地區的

“產業空心化”，港澳地區則可以反哺內地，為珠三角制造業出口保駕護航;另一方面，珠三角核心城市與兩翼的城市可以實現協同發展，珠海的高端制造業可以跟中山的專業市場基地進行互補，廣州的先進制造業和高端服務可以跟佛山的產業基礎互補。

粵港澳大灣區具有諸多優勢，但同樣也面臨一些經濟社會發展的瓶頸。雖然粵港澳大灣區內部城市間產業發展有明顯的梯度，便于產業互補和產業轉移，但是內部各城市間發展水平懸殊，產業同質化現象嚴重。同質競爭、市場分割、各自為政，三地合作實質性進展不顯著，一體化進程緩慢。

體制障礙是粵港澳大灣區推動區域協調發展需要克服的難題。在經濟制度、法律體系、行政體制和社會管理模式上，在經濟自由度、市場開放度、營商便利度及社會福利水平等方面，都存在不小的差異。港澳與內地間在人員、資金等要素的流通方面存在障礙，這種障礙在珠江三角洲9個城市間也不同程度存在。“一國兩制”條件下，灣區城市群內部各城市之間在行政級別、關稅制度和協調機制上存在著差異化與非一致性的路徑依賴，阻礙了城市群內的要素優化與產業結構的長足發展。

三、粵港澳大灣區未來發展前景和路徑

要克服粵港澳大灣區內部發展不平衡，就需要產業梯度轉移;要克服同質化競爭，在大灣區未來發展上要有整體謀劃，明確分工，基礎設施的建設和共享是沖破協同發展阻礙的基石;要突破體制機制障礙，就需要制度上有所創新，政策上有所安排和部署，同時要把創新作為驅動粵港澳大灣區的動力源。

1.產業梯度轉移

從弗農（ Vernon）的“產品生命周期理論”引申出區域經濟發展的“梯度轉移理論”⑤，該理論認為，區域經濟的發展取決于其主導產業在工業生命周期中所處的階段，創新活動是決定區域發展梯度層次的決定性因素，而創新活動大都發生在高梯度地區，隨著時間的推移及生命周期階段的變化，生產活動逐漸從高梯度地區向低梯度地區轉移，而這種梯度轉移過程主要是通過多層次的城市系統擴展開來的。

香港、澳門與珠三角地區的發展不平衡;在廣東內部，珠三角地區與粵東西北地區發展不平衡。根據產業梯度轉移理論，只要存在產業梯度勢差，發達產業就會從高梯度地區向低梯度地區轉移。

改革開放初期，香港制造業已高度發達，澳門地區制造業主要是勞動密集型的制造業，是澳門地區的傳統支柱產業。改革開放以來，珠三角憑借著制度優勢和優良的區位優勢，形成了一批具有市場競爭力和一定創新能力的制造業集群體⑥。這就具備了香港、澳門制造業向珠三角轉移的可行性和優勢。

同樣，廣東內部也存在梯度差，比如，深圳生產成本較高，需要向成本較低鄰近城市轉移，深圳產業轉移的路徑是：低端加工企業向外轉移，讓位給高新技術企業，傳統產業讓位給第三產業，傳統產業和高新技術企業讓位給高附加值創新型高新技術企業和現代服務

業⑦。廣州此前的產業有汽車制造、電子信息、石油化工、物流、鋼鐵、造船，目前石油化工和鋼鐵已經轉移到湛江，造船也會轉移。

粵港澳大灣區腹地廣闊，產業梯度轉移的方向不僅局限于大灣區內部，也可以向內陸其他省市轉移，帶動其他省市的發展，真正起到牽引整個中國經濟發展，為中國經濟發展注入新動能。

2.整體謀劃，明確分工定位

粵港澳大灣區要堅持“極點帶動，軸帶支撐，輻射周邊”，推動大中小城市合理分工、功能互補，進一步提高區域發展協調性，促進城鄉融合發展，構建結構科學、集約高效的大灣區發展格局。

鞏固香港、廣州和深圳作為三個極點城市的輻射力和吸引力。香港，強調要鞏固和提升國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐地位，強化全球離岸人民幣業務樞紐地位、國際資產管理中心及風險管理中心功能，推動金融、商貿、物流、專業服務等向高端高增值方向發展，大力發展創新及科技事業，培育新興產業，建設亞太區國際法律及爭議解決服務中心，打造更具競爭力的國際大都會。廣州，強調要充分發揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領作用，全面增強國際商貿中心、綜合交通樞紐功能，培育提升科技教育文化中心功能，著力建設國際大都市。深圳，強調要發揮作為經濟特區、全國性經濟中心城市和國家創新型城市的引領作用，加快建成現代化國際化城市，努力成為具有世界影響力的創新創意之都。同時，增進佛山、東莞在制造業產業發展中的核心地位，努力將之培育為啟動珠三角產業轉型升級的以實體經濟發展為基礎的核心城市增長極。

軸帶支撐，則是依托以高速鐵路、城際鐵路和高等級公路為主體的快速交通網絡與港口群和機場群，構建區域經濟發展軸帶，形成主要城市間高效連接的網絡化空間格局。更好發揮港珠澳大橋作用，加快建設深（圳）中（山）通道、深（圳）茂（名）鐵路等重要交通設施，進一步完善珠海、中山、澳門三市在交通運輸、信息服務、中介咨詢、金融保險和娛樂休閑等方面的服務功能，為實現生產要素自由、全面、高效的市場流動提供便利。積極培育以惠州、江門和肇慶為基礎的特色小城鎮體系，使其在聚集信息、高端裝備制造等新興產業的同時，也兼顧陶瓷、木雕、燈具制造等經典傳統產業的長足發展。形成以三級梯次為層級，專業分工明確，功能優勢互補的“層級—網絡城市群”結構⑧。

3.破解體制機制障礙

首先，加強思想觀念的轉變，要樹立“灣區意

識”，跳出“雙邊”或“三邊”關系的認識，必須要面向世界，聯合“走出去”，參與國際競爭。在共同參與“一帶一路”建設方面進行機制創新，為三地人才、企業、行業組織、城市等靈活運用“兩制”的優勢提供便利，真正形成粵港澳大灣區城市群參與世界發展競爭的合力。

其次，要破解體制機制障礙，除了在思想上樹立灣區意識，也需要在政策措施上有所安排。珠海橫琴新區出臺了《扶持跨境電商發展暫行辦法》，

從落戶、倉儲、物流、通關融資等方面對橫琴新區的跨境電子商務企業、跨境電子商務綜合平臺以及物流企業給予補貼，每家企業每年最高扶持金額為1000萬元。建立高效的粵港澳三地之間人員往來“一地

兩檢”制度，提高通關效率。橫琴新區針對跨境電商產業園的規劃積極推進基礎設施建設，目前正在搭建跨境電商監管中心，項目位于橫琴大橋二線口岸出入島兩側貨檢平臺，是跨境電子商務產業的配套設施，項目的建設有利于推動橫琴跨境電商產業的落地和發展。目前，該項目已完成跨境快速通關信息化系統的對接。

此外，還需要制定促進要素流動的政策，使得人流、物流、資金流、信息流暢通，包括資質互認，標準對接，民生合作、空間拓展等。

推動珠三角9市加快建立與國際投資貿易規則相適應的制度體系，推動投資便利化，貿易自由化，人員貨物往來便利化，有序推進粵港澳三地金融市場合作發展，制定便利港澳居民在內地生活發展的政策措施等。

4.創新作為發展動力

科技創新，人才是第一資源。為更好地促進人才流動，引進港澳的人才到內地來創業就業，他們首先面臨的問題是配套的公共服務，出入境政策。在大灣區框架下，要對這些制約性因素，出臺一些政策措施。包括便利海外高層次人才來內地就業創業，簽證制度、支持政策等。2018年9月1日起，港澳居民可以在內地申領港澳居民居住證。有了這張居住證，港澳居民在公積金社保、教育醫療、求職就業等方面就可以享受與內地居民一樣的基本公共服務了。深圳政府建立的深港青年創新創業基地為港澳青年創業團隊提供6-18個月的免費辦公空間，各項市場推廣活動也是免費的。要加大類似政策的部署，增加對人才的吸引能力。

建立國家級科創中心，要將粵港澳大灣區統一納入國家創新體系⑨。粵港澳三地要從科技創新、產業創新、區域協同創新、科技管理體制機制創新和開放創新等5個方面，推出一批具有突破性和可操作性的舉措。與北京和上海科創中心建設相比，大灣區科創中心重在發揮港澳獨特的國際化優勢和廣東改革開放先行區的優勢，強化三地在人才激勵、知識產權保護、市場監管、科技金融、成果轉化等方面的政策對接;擴大共享應用范圍，在內地特別是廣東9個城市布局國家重點實驗室，重點平臺、重點高校面向港澳地區開放;利用廣州、深圳、香港、澳門科技走廊布局重大基礎設施，便于粵港澳大灣區共同使用這些設施;在體制機制建設未到位之前，利用已有國家試驗區、高新區平臺進行試點實驗。

注釋：

①王河：《踐行粵港澳大灣區戰略廣州打造世界級國際大都市》，《廣東經濟》2018年5期。

②黃文濤：《粵港澳大灣區蘊含的產業機遇》，網頁：http：//mini.eastday.com/a/190117091101778-3.html，2017年1月17日。

③李偉恒：《粵港澳灣區對區域城市軌道交通規劃建設的影響分析》，《交通與港航》，2018年第3期。

④勞鋮強：《粵港澳大灣區發展思路探討》， 《開放導報》， 2017年第6期

⑤Raymond Vernon： International Investment and International Trade in the Product Cycle， International Executive，1966.

⑥陳亮秀：《淺談珠三角制造業集群的競爭力研究》，《中國市場》，2010年第27期。

⑦馬春輝：《深圳企業外遷問題研究》，《中國經濟特區研究》，2016年第1期。

⑧張玉：《論粵港澳大灣區城市群建設的路徑選擇》，《學術研究》，2018年第12期。

⑨龍建輝：《粵港澳大灣區協同創新的合作機制及其政策建議》，《廣東經濟》，2018年第2期。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯? 周? 巍）