土地財政、金融發展與城市擴張

馮嚴超 王曉紅

摘 要：基于2003—2016年中國285個地級及以上城市的面板數據，運用5種空間計量模型，通過設置地理距離空間權重矩陣，著重分析了土地財政、金融發展對城市擴張的影響。研究結果顯示：土地財政對周圍城市擴張存在正向“溢出效應”，而金融發展對周圍城市擴張存在“虹吸效應”，上述影響隨時間呈波動性上升趨勢;土地財政與金融發展在推動本地城市擴張方面存在替代關系，但這種替代關系在不同地區層面、不同城市規模層面則具有明顯的空間異質性;人口集聚是促使城市擴張的主要因素，綠化程度是抑制城市擴張的主要因素;城市擴張具有明顯的“時間慣性”，即滯后一期的城市擴張會對當期的城市擴張產生正向影響。

關鍵詞：土地財政;金融發展;城市擴張

文章編號：2095-5960（2019）01-0025-12;中圖分類號：F061.5;文獻標識碼：A

一、引言

改革開放40年來，城市擴張所釋放的規模經濟效應與空間關聯效應在推動中國經濟騰飛過程中發揮了引領作用，創造了大量的“城市財富”[1]。1994年的分稅制改革與2002—2003年的所得稅分享改革等連續推進的“財權上移”和“事權留置”，加上中央對民生支出的重視、資金配套機制和項目制的大量實施，一般公共預算支出難以覆蓋大規模城市基礎設施建設、補貼工業用地以及招商引資減稅等發展性支出，地方財政收入與支出之間形成了巨大的缺口;面對城市化的巨大需求和《預算法》對地方舉債的限制，土地出讓收入成為彌補公共財力不足的唯一來源，土地財政已成為地方政府的“第二財政”[2]。金融發展通過降低交易成本、提高配置效率以及優化產業結構等途徑，是推動城市擴張的重要力量之一。[3]土地財政與金融發展在推動城市擴張方面存在替代關系還是互補關系？土地財政與金融發展對城市擴張的影響存在空間依賴性和空間異質性嗎？除了土地財政與金融發展之外，還有什么因素影響城市擴張？現有文獻并未對上述問題作出明確回答。因此，本文從土地財政、金融發展對城市擴張影響的理論機制入手，并借助空間計量模型，對全國層面、不同區域層面、不同規模層面進行實證檢驗，全面分析土地財政、金融發展對城市擴張的影響，系統總結存在的問題和原因，并在此基礎上提出相應的針對性建議。

二、文獻綜述

改革開放以前，在計劃經濟體制下，我國的城市土地采用的是無償劃撥的制度。這種制度存在土地資源配置效率低下與產權關系混亂等弊端，與市場經濟的要求不相適應。改革開放以后，為克服這些弊端，政府在城鎮土地有償使用方面進行了一系列的改革。最早的國有土地使用權有償轉讓制度改革試點于1987年率先在深圳市試行，并迅速在全國推廣開來。與此同時，中央政府通過對《憲法》、《土地管理法》的修訂以及制定《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《關于加強國有土地資產管理的通知》、《關于通過招標、掛牌、拍賣國有土地使用權的規定》等政策法規，從法律上逐步完善了我國的國有土地有償出讓制度。1994年分稅制改革以后，土地出讓收入全部劃歸地方政府所有，成為支撐地方發展的預算外收入的主要來源渠道。國有土地有償出讓制度的建立使得土地使用權的價值得以充分釋放，1998年住房市場化改革則為房地產行業的蓬勃發展提供充足的需求，兩項改革的協調推進使得地方政府從土地出讓中找到了籌集發展性支出、彌補財政缺口的出路，“賣地生財、質押舉債”的土地財政投融資模式逐步成為現狀且愈演愈烈。[4]

作為地方政府籌集建設發展資金和緩解財政收入不足的重要而獨特的手段，土地財政引起了學術界的廣泛關注。關于土地財政的誘因，現有研究大多從彌補資金缺口和政治晉升激勵兩個方面展開，經濟分權與政治集權的特有制度安排成為分析中國地方經濟發展的主框架。[5]從2015年開始，土地出讓收支由持續盈余轉為連續赤字，土地出讓收入已經難以彌補抵補同期的土地購入補償、平整等支出，土地財政這種短期融資方式造成的“財政幻覺”隨城市化趨于成熟已經變得不可持續。[2]土地財政助推的房地產泡沫化在擠出消費和儲蓄的同時，也削弱了跨期的財政可持續性，阻礙了以高收入、高消費、高效率為特征的財政模式的建立，迫使財政進入租金抽取的風險路徑。[2]

金融發展是一種除物質資本與人力資本之外的決定國民經濟增長績效的重要因素，具有降低交易成本、擴大交易規模、促進技術創新和提高生產效率等作用，現有研究主要從規模、效率與結構三個方面展開。[6]本文研究的金融發展主要是金融規模上的變化，金融規模擴張指金融機構存貸款總額的增加，反映的是金融發展在借貸市場上對資金規模的需求。[7]作為投資收益高、競爭力強的產業，房地產業是金融資本偏好的重點行業之一。[4]另外，土地供給的控制和減少，加速推動了房價的上漲，房地產成為居民財富的重要持有方式。[2]由于區域金融發展的嚴重失衡，金融發展對城市擴張的作用機制存在明顯的空間異質性。[6]

工業化與城鎮化的“雙輪驅動”推動了城市“攤大餅式”的快速擴張，但也同時引發了耕地過快流失、生態環境污染、空間格局失衡與社會矛盾加劇等一系列問題。[8]關于城市擴張的驅動機制，學術界主要從經濟學視角與制度學視角展開。[9]從經濟學視角來看，基于市場經濟條件下的“理性人”假設，城市人口增長和產業結構調整會自動誘發農用土地向價格更高的城市建設用地流轉，從而導致城市的擴張。[10]從制度學視角來看，由于中國市場經濟體制的特殊性，單純從經濟學視角出發難以完全解釋中國情景下的城市擴張，土地財政的“路徑依賴”成為研究中國城市擴張的重要方向。[11]此外，金融是現代經濟的核心，城市是金融發展的空間載體，因此金融發展對城市擴張的作用也至關重要。[12]

雖然上述成果為研究城市擴張提供了很好的借鑒，但尚未發現有文獻將土地財政與金融發展納入同一研究框架，并采用空間計量模型分析兩者對城市擴張的影響。因此，本文的研究不僅能彌補相關領域的空白，拓寬城市擴張機制的研究思路，還能對新型城鎮化建設的合理性和必然性提供理論支撐，故具有重要的理論意義和實踐價值。