關于中日老年教育政策法規發展的比較研究

張仁杰

（華東師范大學 職業與成人教育研究所，上海，200062）

人口老齡化是當今世界很多國家和地區面對的共同問題。我國于1999年正式邁入老年社會。截至2016年底，我國60歲以上人口已達2.3億，占總人口的16.7%，預計2020年老年人口將達到2.43億[1]。應對老齡化的重要手段之一就是開展老年教育。日本在20世紀70年代就進入老齡化社會，這促使其高度重視高齡者的教育問題。值得一提的是，日本政府發布了一系列的政策、法規來保障和促進老年教育的發展，形成其頗具特色的政策法規體系。本文通過梳理中日老年教育政策法規，以期對我國老年教育政策法規制定有所啟示和借鑒。

一、日本老年教育政策法規發展歷程

從1970年邁入老齡社會之后，日本面對的老齡化形勢就很嚴峻，政府一直把老年教育作為應對老齡社會的重要手段。反映在教育政策方面，從戰后到現在，日本政府都非常尊重和保護高齡者的受教育權利，制定了各種政策保障老年教育的進行。從時間上看，日本的老年教育的相關政策、法律的發展經歷了以下階段：

（一）二戰后到1965年：福祉視角下的老年教育

二戰后，日本老人喪失以前的權威和地位，在家庭和社會中受排斥的現象日漸嚴重。為了救濟弱勢老人，幫助高齡體弱者，日本政府制定了一系列針對高齡者的福祉政策，高齡者教育是其福祉政策中重要的一部分。

1951年，中央社會福祉協議會組建“老年俱樂部”，俱樂部是以娛樂、學習、運動、做義工等活動為主要內容的高齡者自主活動組織。1955年，厚生省通過了“社會保障五年規劃”，提出了“老年人年金制度”，用來支持老年俱樂部的發展。緊接著出臺的《老年俱樂部助成事業綱要》明確規定國家、都道府縣和市町村要對老年俱樂部發展提供財政補助，該規定促進了老年俱樂部在全國的快速推廣。1963年，日本政府制定了《老人福祉法》，該法保障老年人參與工作的權利，旨在為老年人創造更多的就業機會，并對地方政府在保障老年福祉的權利和職責等方面作出明確規定。在《老人福祉法》指導下，厚生省成立了老年事業專門管理機構——老人福祉課[2]。

（二）1965～1980年：教育視角下的老年教育

1965年后，老年人平均壽命延長，勞動時間減少，使得老年人對教育的需求不斷提高。這一時期，文部省作為推動老年教育的主力，發布了一系列政策，這些政策側重于用教育的手段滿足老年人學習需求，幫助他們幸福地生活。

1965年，文部省首次推動老年教育，在各市町村設置“高齡者教室”。高齡者教室以60歲以上的高齡者為對象，開展了一系列講座，學習的形式和內容都十分多樣。1970年，文部省提出“社會教育應對之道”。第二年召開的日本社會教育審議會上通過報告《關于社會結構巨變下社會教育的存在方式》。報告指出：面對人口結構、家庭生活等方面的巨變，今后的社會教育必須從生涯教育的理念出發重新構建，并首次將高齡者的學習定義為社會教育事業的一環。1971～1972年，文部省委托市町村圍繞高齡者學習活動的政策方案進行了實證考察，研究了高齡者學習活動的各種形式，提出了對老年教育工作的改進意見，并依照調查的結果從1973年開始在市町村開展“高齡者教室”[3]。1972年，文部省在全國選取了兩所高齡者的模范學校，并于1973年制作完成記錄電影《改變老年生活——某高齡者的記錄》，無償發送到各國都道府縣的教育委員會。1973年，開始為“高齡者教室”提供國庫補助。1978年，鼓勵各地區推展“高齡者人才活用事業”編列專款預算。

這一時期，日本逐漸用“高齡者”這一稱謂來代替“老年人”。老年人有陳舊、無法適應社會巨變的意味，而高齡者則較為中立，這一稱謂的轉變體現了對高齡者的尊重和教育理念的革新。同時，成立了旨在幫助老年通過就業，實現自身價值的“高齡者事業團”、“銀發人才中心”等機構。

（三）1980～1990年：終身教育體系下的老年教育

1980年后，聯合國教科文組織大力提倡終身教育。在此影響下，日本政府開始以終身教育的思想來指導教育改革，作為終身教育體系的重要組成部分，老年教育被納入到整體改革中。

1981年，中央教育審議會咨詢報告首次提出“終身教育”的概念，認為終身教育以每個國民度過充實人生為目標。1984年，在臨時教育審議會提出的四次咨詢報告中，涉及到老年教育的主要內容有：（1）尊重個人尊嚴和個性；（2）因生活方式的變化，要求考慮閑暇生活、文化、體育、職業能力開發、繼續教育等多種多樣的學習和教育；（3）日本已步入長壽化社會；（4）吸納聯合國教科文組織“學習權宣言的理念”[4]。

1988年，文部省廢“社會教育局”，改設“終身教育局”，增設“終身學習振興課”。1989年創辦了“長壽學園”，定位為培養社區的領導者，課程和教學的質量和水平大大提升。此外，在學園中還實行了學分互認制度。1990年，日本頒布了《終身學習振興法》，標志著“終身學習”成為日本政府的一項基本國策。其中涉及到老年教育的內容有：在國家層面設置“長壽社會開發中心”；促進高等教育機構的開放；建設光明長壽社會的推進機構等。

（四）1990年至今：《高齡社會對策大綱》指導下的老年教育

90年代后，日本進入“超老齡化社會”。1995年，政府通過了《高齡社會對策基本法》，該法作為日本高齡社會政策措施的法律基礎，意義深遠。1996年制定頒布《高齡社會對策大綱》，每五年修訂一次。在2012年大綱中提出重新認識“高齡者”，“高齡者”有根據自己意愿發揮自己能力的權力和要求。在此之前，“高齡者”往往被認為是需要幫助的人。大綱還提出了促進高齡者參與社會活動、促進老年人與青年一代的交流、推動學校在內的教育機構以及民間組織等社會團體之間的合作等。2000年，日本政府重新制定《今后五年的高齡者保健福利政策方向》，又稱“黃金計劃21”，主要內容包括：重建高齡者形象；建設維護高齡者尊嚴的社會；構建互助的地區社會；對高齡者自立行為提供資助等。

進入21世紀，以“融合時代”為背景，日本文部省提倡學校教育與社會教育互相融合，開展學校與社會密切合作，共同實施教育學習活動。“學校開放”逐漸成為老年教育的重要形式[5]。

二、中國老年教育政策法規發展歷程

我國老年教育起步較晚，正規老年教育開始的標志是于濟南創辦的老年大學。改革開放以來，老年教育蓬勃發展，政策法規發展大致分為三個時期：

（一）1994～2000年：萌芽階段

改革開放以后，政治經濟逐漸恢復秩序，人們開始關注老齡化問題。1982年在維也納召開了世界老齡問題大會。國務院批準同意成立“老齡問題世界大會中國委員會”并派代表出席本次會議，這標志著老齡工作開始納入黨和國家的議事日程。同時，終身教育思潮的涌入，也引發了學界的討論和政府的關注。

表1 1993～2000年主要政策文本

表1統計了1994～2000年間，主要涉及老年教育的相關政策。除一部法律外，其余大部分為意見、決定，綱要。可以看到這一時期還沒有出臺專門的老年教育政策文件，相關政策規定散落在老齡工作的文件中。這些文件僅提到了老年教育，或做了簡單概述，沒有對老年教育的具體形式、內容、機制等做出明確規定[6]。

（二）2001～2010年：發展階段

邁入新世紀后，我國人民生活水平大大提高。老年人平均年齡延長，空閑時間增多。這些都對老年教育提出了巨大的挑戰。這一時期，老年教育政策法規處于蓬勃發展的階段。

表2 2001～2010年主要政策文本

通過表2的統計，我們可以看到，老年教育工作已作為國家中長期發展的重點工作。政策內容上更加注重長期發展和規劃，政策制定參與的部門越來越多，政策制定部門的級別也開始上升至中共中央、國務院，充分顯示老年教育工作日益受到決策部門的重視。

（三）2011年至今：系統化階段

表3 2011年至今主要政策文本

十三五規劃之初的2016年，國務院辦公廳發布《老年教育發展規劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規劃》）。這是國家第一次專門就老年教育事業制定的詳細發展規劃，《規劃》提出了五大主要任務和五項重點推進計劃。其內容更加細化，有利于老年教育工作的開展。同時，政策也更加重視農村老年人的學習活動，《規劃》明確指出老年教育的增量重點應放在基層和農村。在2019年印發的《教育現代化2035》中，把構建服務全民的終身學習體系作為教育現代化的十大戰略任務之一，城鄉社區老年教育上升到戰略高度。2011年之后，相關政策更加完善，日趨系統化（表3）。

三、中日老年教育政策法規發展的比較

（一）從政策制定主體上看

日本的老年教育主要由厚生勞動省和文部科學省兩大中央機關推進展開。其中厚生勞動省是負責醫療衛生和社會保障的主要部門，而文部科學省則負責統籌日本國內教育、科學技術、學術、文化及體育等事務。縱觀日本高齡者教育的相關政策我們可以看到，兩個部門各有側重，相互配合，共同保障了高齡者學習、社會參與的權利，推動了高齡者教育的發展。二戰后到60年代，厚生省是政策制定的主要部門，出臺的政策側重老年人生存權利的保障，帶有很強的福祉色彩。60年代以后，文部省開始從教育視角來關注和解決高齡者問題，逐步把高齡者教育納入終身教育體系中。此后，在《高齡社會對策基本法》、《高齡者社會對策大綱》的指導下，兩部門逐漸形成了交叉相融的政策體系，厚生勞動省主要針對高齡者的就業、健康、福利、養護等方面，保障高齡者享有發展的權利和空間。文部省主要從教育供給的方面，為高齡者提供豐富多樣的課程、講座等，推動學校教育、社會教育的融合，公共場所的開放。

在我國，老年教育政策相關發布機關主要有中共中央、國務院、全國老齡委、教育部、民政部、文化部，以及多部門聯合發文等。中共中央、國務院主要從國家層面對老齡事業進行宏觀上部署；全國老齡工作委員會主要負責老齡工作相關部門的協調與溝通；教育部、民政部、文化部等分別從教育、社會保障、文化發展等方面保障和推動老年教育。可以看到，從宏觀戰略到具體規劃，層級分明，對老年教育的發展起到了很大的推進作用。但是，由于規定部門較多，缺乏統一規范的頂層設計，相關資源也很難整合，一定程度上造成了部門職責不清、資源浪費的現象。如1999年教育部門發布的相關政策制度中強調社區老年教育的目標是為了提高人的素質。而同年，老齡委發布的政策中確定由文化部全面負責老年非學歷教育，指導各級各類老年大學工作，目標定位于豐富老年人的文化生活[7]。

（二）從價值理念上看

日本的老年教育相關政策背后體現了福利權利、社會參與、自我完善等價值理念。福利權利理論認為老年人受教育的權利是老年人重要的人權之一，開展各種老年教育活動是保障老年人人權、受教育權的重要手段和渠道。日本逐步把發展老年教育作為一項社會福利，納入社會發展戰略中[8]。“老年俱樂部”、《老人福祉法》等政策均體現了福利權利的價值理念。社會參與理論認為，高齡者通過參與社會活動，可以豐富與社會和他人之間的關系，發現新的生活方式[9]。通過社會參與，老年人可以實現過去沒有條件和機會發展的興趣愛好，也可以發現過去未發現的“潛在能力”[10]。“銀發人才中心”、“高齡者事業團”等政策充分開發了老年人力資源，更多老年人參與到社會發展的進程中，不僅使自身獲得滿足感，也為社會做出了積極的貢獻。自我完善理論認為個體在認識自我、愉悅自我的基礎上，可以規劃自我完善的目標，主動調節自身行為，積極改善自己的生理、心理和社會狀況，使自我得以全面發展。“老年教育的主要目的之一是幫助老年人達到自我完善。教育能使老年人了解自身的健康狀況，提高自我保健的能力，保持健康樂觀的心理狀態，加強對社會的了解，提高對社會的適應能力。”[11]“黃金計劃21”鼓勵高齡者自立，以提高生命意義和價值，充分體現了自我完善的價值理念。

我國的老年教育政策，更加重視“以人為本”、“教育公平”的價值取向。以人為本強調受教育者應當處于主體地位，教育應促進人的不斷生成和和諧發展[12]。表現在文本上首先是充分認可老年群體的主體地位和價值，強調老年人是“國家和社會的寶貴財富”。其次，以人為本還體現為尊重老年人自身需求。《文化部關于加強老年文化工作的意見》提出“開展老年人文化活動，應從老年人的需要和愿望出發。”以老年群體需求為中心，改變國家主義、精英主義的價值觀，真正關心老年人的生活和幸福[13]。教育公平著重體現為重視縮小城鄉差距、區域差距、重點關注弱勢群體。《規劃》提出讓不同年齡、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機會。中西部和農村老年教育發展被列為老年教育工作的重點任務，公共財政加大向經濟欠發達地區老齡事業的投入等都體現了公平的價值理念。

（三）從政策內容上看

日本的老年教育相關政策規定比較具體，可操作性強。如《老年俱樂部助成事業綱要》中就明確規定國家、都道府縣、市町村各補助1/3來支持老年俱樂部的發展；1996《高齡社會對策大綱》中明確規定了國家、地方、社會組織、家庭、個人等在應對高齡社會需承擔的不同責任。政策貫徹以老年學習者為中心的原則，符合老年人身心規律和老年教育理念，體現了政策的科學性[14]。老年教育不應該僅僅局限在健康、娛樂等方面，對老年人參與社會、職業發展等方面也應有所推動。1994修訂的《高齡者雇傭安全法》主張改善高齡者的就業環境，對已退休的高齡者開展再就業的技能與訓練。目前，在各類政策的推動下，從正規機構到非正式的學習中心，日本形成了“四位一體”的老年教育模式[15]。在日本，老年人可以享受到多種形式的學習方式、豐富多元的學習內容和開放便捷的學習場所。

我國近年來頒布的老年教育政策越來越具體，從宏觀走向微觀，為政策落地指明了方向。在看到進步的同時，我們仍然可以發現，大部分規定沒有具體的標準和細則。如關于老年教育經費的規定“政府、市場、社會組織和學習者多主體分擔和籌措”，而各主體所承擔的責任和義務、經費比例、相應的激勵機制并沒有提到，導致在政策落實時出現困難。因此，在政策專門化、細化程度上，我國仍有較大改善空間。在老年教育的形式上，主要通過授課、講座等形式進行，學習內容主要集中在養生保健、娛樂休閑等方面，高層次教育和職業培訓等內容鮮有涉及。老年教育形式、內容單一的主要原因是對老年群體、老年教育的認識不夠科學。老年人屬于特殊的成人，老年教育應是正規、非正規與非正式形式的結合，內容應該尊重老年人已有的經驗和豐富的需求。

四、日本老年教育政策法規發展對我國的啟示

（一）加快老年教育政策法規建設，促進規范發展

法律具有規范性和強制性，老年教育發展需要法律保駕護航。目前，我國出臺的老年人法律只有一部《老年人權益保障法》，該法涉及老年人養老、醫療、住房、教育、權益等方面，遠遠不能滿足老年教育蓬勃發展的形勢。為此，我們應該完善政策法規體系，加快《老年教育法》或《終身教育法》的立法進程。在該法中，應對老年教育的目的和任務以及政府各部門、社會組織、老年人等相關主體的權利和義務作出明確規定。以此法為依據，各部門制定相關實施政策和保障政策，通過構建完善的老年教育政策體系，共同推進老年教育規范有序發展。

（二）加強政策法規理論研究，變革價值理念

老年教育政策涉及到社會發展的各方面。在政策制定中，如何扎根于我國的實際，建立一套中國特色的老年教育政策體系，需要詳盡扎實的理論研究。加強相關理論研究，才能為制定具體政策提供科學依據。同時，我國老年人社會參與度還不高，我們要借鑒日本相關政策中體現的社會參與、自我完善等內容規定，重視開展老年人社會融入工作，為他們創造良好的參與社會的政策環境，使他們感受到參與社會的重要性和必要性。其次，要通過政策的引領和保障，提升老年人對自我的認識，加強自我認同感[16]。如通過老年學習共同體的建設，拓展人際圈，在與同伴的交流和合作中認識自己、重獲自信，讓學習成為真正意義上的“自己的學習”。

（三）制定具體政策法規，加強操作性和科學性

老年教育的政策既應有明確方向的總政策規劃，也應有專門針對某一方面指定的具體政策[17]。如老年教育的經費機制、教師的聘任與專業化、社會機構和組織的管理等。在宏觀法律和政策的方向性指引下，配合具體政策，加強了操作性，為政策實施掃清了障礙。在政策的科學性上，應“回歸豐富的老年生活世界，走進繽紛的老年精神家園”[18]。創新老年教育形式，為老年人提供多種形式的教育活動。相關政策要支持發揮圖書館、博物館、學校等場所的作用，擴大場所開放力度。在教育內容上，不僅要關注文化休閑、養生保健等，也要根據不同群體的需要，開設針對性的教育內容，如適應退休生活的教育、促進社會參與的教育、死亡和生命教育等，這些都可以通過政府的政策指引和支持達到。