贊皇縣“多規(guī)合一”關鍵技術要點研究

文｜中國城市建設研究院有限公司 陳珊珊

1、引言

隨著2018年3月，中華人民共和國自然資源部的成立，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的格局、空間規(guī)劃體系發(fā)生了巨變，“多規(guī)合一”作為新常態(tài)下國家夯實公共決策的技術基礎，是全面深化改革的一項重要任務，也是貫徹落實黨的十九大報告和中央城市工作會議精神的重要內(nèi)容，具有特殊的現(xiàn)實必要性和緊迫性。

在此之前2016年3月石家莊市政府辦公廳印發(fā)《關于推進縣（市）、區(qū)“多規(guī)合一”工作的意見》，明確行唐、贊皇縣為石家莊“多規(guī)合一”試點縣，要求加強對重點難點問題的調(diào)查研究，為全市開展“多規(guī)合一”工作提供經(jīng)驗。就技術上而言，贊皇縣現(xiàn)有各類規(guī)劃在技術上缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃語言與技術標準，“多規(guī)合一”是贊皇縣規(guī)劃主管部門轉型發(fā)展、資源統(tǒng)籌、提升規(guī)劃管控能力的必然選擇。

2017年初贊皇縣“多規(guī)合一”項目正式開始運作，并于2019年3月正式通過審查。本文在贊皇縣各類規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)信息化整合、差異圖斑分析及沖突協(xié)調(diào)、“五線”劃定等關鍵技術要點上探索了一批可復制可推廣的經(jīng)驗做法，為未來其他地區(qū)“多規(guī)合一”工作提供借鑒和參考。

2、研究區(qū)概況

贊皇縣地處太行山東麓，河北省西南陲，坐標位置在北緯37°26′-37°46′，東經(jīng)114°2′-114°31′，是國家級貧困縣。本次研究確定以贊皇全縣域為研究范圍，多規(guī)合一工作的重點與核心內(nèi)容是整合《贊皇縣“十三五”規(guī)劃發(fā)展綱要》（2016-2020）、《贊皇縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》（2013-2030）及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、《贊皇縣土地利用總體規(guī)劃》（2010-2020）（中期調(diào)整）、《贊皇縣生態(tài)文明示范縣建設規(guī)劃》四類規(guī)劃。

3、技術要點一：各類規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)信息化整合方案

對于贊皇縣來說，各類規(guī)劃方案相互交叉、相互關聯(lián)、相互覆蓋，又相對獨立自成體系，發(fā)改提目標、國土定指標、建設定坐標、環(huán)保提限標，各類規(guī)劃理念上矛盾重重，在實際操作層面上更是各種“打架”。

3.1 數(shù)據(jù)平臺的統(tǒng)一

《贊皇縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》（2013-2030）及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)大多都使用CAD 操作平臺，DWG 格式的文件沒有投影，坐標系也是獨立的平面坐標，缺乏地理坐標；同時圖中的所有圖形元素均無拓撲關系，無屬性信息，既無法進行拓撲運算，也無法進行基于數(shù)據(jù)庫的各種分析和計算。《贊皇縣土地利用總體規(guī)劃》（2010-2020）（中期調(diào)整）、贊皇縣生態(tài)紅線圖采用的是GIS 系統(tǒng)，拓撲關系嚴格，屬性信息豐富，既能夠進行人機交互式的數(shù)據(jù)操作和編輯，更強于采用基于數(shù)據(jù)的批量統(tǒng)計、分析和計算，能夠從地理數(shù)據(jù)庫派生出一系列新的信息和結論。

因此開展數(shù)據(jù)拼合必須統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺，即對CAD 格式和GIS 格式文件進行轉換。根據(jù)《河北省市縣“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)標準（試行）》（后稱“標準”）的要求，贊皇縣“多規(guī)合一”矢量數(shù)據(jù)成果最終以數(shù)據(jù)庫的形式呈現(xiàn)，所以在項目操作上，將所有的CAD 文件轉為GIS 格式文件，統(tǒng)一在GIS 平臺上進行數(shù)據(jù)的屬性賦值、空間疊加分析、統(tǒng)計、計算以及數(shù)據(jù)庫的建立。

項目實操中，我們引入了FME 軟件，進行數(shù)據(jù)平臺統(tǒng)一。FME 軟件全稱Feature Manipulate Engine，是一款空間數(shù)據(jù)轉換處理軟件，由加拿大Safe Software 公司開發(fā)， 該系統(tǒng)在轉換中具有重構系統(tǒng)的功能，從而實現(xiàn)了超過250 種不同空間數(shù)據(jù)格式(模型)之間的轉換。使用其Quick Translator 工具，迅速可以把DWG 格式中的填充文件轉為SHP 格式中的面文件，并保留其用地分類的圖層名稱作為屬性。

3.2 住建系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)劃整合

按照《河北省市縣“多規(guī)合一”規(guī)劃編制技術導引（試行）》（后稱“導引”）要求城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)在采用經(jīng)法定程序審批實施的城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃基礎上，納入已經(jīng)上級或本級人民政府審批實施的工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，形成城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃拼合圖，對于未經(jīng)批準的各類規(guī)劃可作為參考。

贊皇縣城鄉(xiāng)總規(guī)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)數(shù)據(jù)均為DWG 數(shù)據(jù)格式，贊皇縣“多規(guī)合一”操作城鄉(xiāng)總規(guī)拼合時，本可以在CAD 平臺上直接進行數(shù)據(jù)合并編輯，但由于DWG 格式文件無法進行拓撲運算，也無法進行基于數(shù)據(jù)庫的各種分析和計算，因此在整合住建系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)劃時，將各類用地文件直接轉化為SHP 文件，使用“分析工具-疊加分析-聯(lián)合”工具進行數(shù)據(jù)聯(lián)合疊加，在GIS平臺上進行數(shù)據(jù)運算，通過數(shù)據(jù)融合最終形成贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖（如圖1）。

3.3 用地分類標準的統(tǒng)一

圖1 贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖

圖2 差異圖斑分析圖兩規(guī)均為建設用地圖

圖3 差異圖斑分析圖兩規(guī)均為非建設用地

贊皇縣城鄉(xiāng)總規(guī)用地分類標準采用《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB50137-2011）》，贊皇縣土地利用總體規(guī)劃用地分類標準采用《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T1023-2010）》。為實施同一空間平臺城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的比較分析，需將兩類規(guī)劃在用地分類標準上有效銜接。因此，根據(jù)“導引”中表4.2.1 《“兩規(guī)”用地分類對照表》，最終將兩規(guī)的用地斑塊統(tǒng)一到城鄉(xiāng)居民點建設用地、區(qū)域交通設施用地、區(qū)域公用設施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設用地、水域、農(nóng)林用地、其他非建設用地九種分類上。

按照“導引”的要求，“多規(guī)合一”在統(tǒng)一用地斑塊的同時，需要將用地分為建設用地和非建設用地兩大類進行整合。實操過程中，根據(jù)贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖圖斑屬性表，按屬性分別選擇建設用地和非建設用地，通過字段計算器分別對其進行賦值計算，將城鄉(xiāng)用地拼合圖整合成建設用地和非建設用地兩大類；用同樣的道理將贊皇縣土地利用規(guī)劃圖也進行建設與非建設的分類賦值計算。

通過數(shù)據(jù)集成形成贊皇城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合用地圖斑、贊皇土地利用規(guī)劃用地圖斑，并且分別明確出建設用地與非建設用地的范圍，為下一步用地差異對比做準備。

4、技術要點二：差異圖斑分析及沖突協(xié)調(diào)

“多規(guī)合一”的目的就是為了解決各部門規(guī)劃之間的用地差異沖突，而解決這些沖突首先就是要標識出這些差異沖突，因此差異圖斑對比分析成為“多規(guī)合一”中的關鍵環(huán)節(jié)。

4.1 差異圖斑分析原理

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在本質(zhì)上是一致的，都是對目標地塊的使用性質(zhì)提出意見。兩者的不同在于規(guī)劃對象的土地利用性質(zhì)不同，因此規(guī)劃過程中需要研究考慮的因素條件也各不相同。差異圖斑的對比分析說到底就是將兩套規(guī)劃用地圖斑進行疊加和分析比較，計算各部門規(guī)劃沖突上的數(shù)量化差異。實踐中，通過“分析-疊加分析-聯(lián)合”工具，對贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖和土地利用規(guī)劃整合底圖進行疊加分析，利用字段計算器進行求差、求和等計算即可得出建設用地差異對比原始疊合數(shù)據(jù)。

4.2 贊皇縣“兩規(guī)”建設用地與非建設用地劃定一致區(qū)域分析

通過贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖和土地利用規(guī)劃整合底圖疊加分析， “兩規(guī)”均為建設用地圖斑為541 個，面積為11.49 平方公里；“兩規(guī)”均為非建設用地圖斑為11792 個，面積為762.33 平方公里。

圖4 差異圖斑分析圖土建城非圖

圖5 差異圖斑分析圖土非城建

4.3 贊皇縣域“兩規(guī)”建設用地與非建設用地劃定不一致區(qū)域分析

經(jīng)分析，“城規(guī)”與“土規(guī)”建設用地因為各種原因導致的差異圖斑共計2998 個，差異面積匯總為45.19 平方公里。其中土建城非差異圖斑1773 個，差異面積32.72 平方公里；土非城建差異圖斑1225 個，差異面積12.47 平方公里。

4.4 差異圖斑沖突協(xié)調(diào)

實踐中對于差異圖斑的處理遵循以下協(xié)調(diào)原則：占用基本農(nóng)田及生態(tài)紅線范圍內(nèi)的，原則調(diào)整避讓基本農(nóng)田及生態(tài)紅線；根據(jù)“導引”，位于中心城區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的圖斑原則按照城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃的建設用地邊界劃定，村莊應按土總規(guī)落實；土總規(guī)中的有條件建設區(qū)的，原則按照建設用地增長邊界處理；城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃空間布局未覆蓋的區(qū)域（村莊、其他零星區(qū)域），除美麗鄉(xiāng)村外原則按土地利用總體規(guī)劃落實；交通、水利、風景旅游、特殊用地、河流水系控制范圍等，原則按土地利用總體規(guī)劃落實。

根據(jù)上述差異圖斑調(diào)整原則，對于贊皇“兩規(guī)”進行銜接調(diào)整最終劃定2020年建設用地區(qū)范圍、有條件建設區(qū)范圍、非建設用地區(qū)范圍并疊2020年用地斑塊繪制出2020年“多規(guī)合一”布局圖。

圖6 2020年“多規(guī)合一”布局圖

圖7 2030年贊皇縣生態(tài)控制線規(guī)劃圖

圖8 2030年贊皇縣建設用地增長邊界控制線規(guī)劃圖

圖9 2030年贊皇縣基本農(nóng)田控制線規(guī)劃圖

5、技術要點三：“五線”劃定

根據(jù)“導引”的要求，為統(tǒng)一各部門規(guī)劃的空間邊界，各部門需綜合成一套統(tǒng)一的控制線體系，作為未來規(guī)劃共同守護的底線，包括生態(tài)控制線、建設用地增長邊界控制線、基本農(nóng)田控制線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線等5 條線。

5.1 生態(tài)控制線

劃定生態(tài)用地的控制界線是妥善處理生態(tài)空間保護與城市建設發(fā)展的關系，實現(xiàn)三生空間相互協(xié)調(diào)的前提與基礎，以生態(tài)空間為基礎，為生產(chǎn)生活空間提供保障。

根據(jù)“導引”的要求，結合環(huán)保部對生態(tài)保護紅線的劃定要求，本次生態(tài)控制線劃定方案空間邊界的確定以主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃等規(guī)劃為基礎，根據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》，將多種生態(tài)區(qū)域進行空間落位，綜合形成生態(tài)控制線總體空間范圍。劃定結果：贊皇縣劃定生態(tài)控制線292 平方公里，占縣域總土地面積的34.9%。

5.2 建設用地增長邊界控制線

根據(jù)“導引”，建設用地及其開發(fā)邊界的控制界線，包括建設用地和有條件建設區(qū)。在2020“多規(guī)合一”布局圖的基礎上，結合2030年贊皇縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中建設用地邊界及土地利用總體規(guī)劃建設區(qū)、有條件建設區(qū)進行劃定，將建設用地、有條件建設區(qū)范圍線內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃為建設用地增長邊界控制線，作為贊皇多規(guī)合一中城鄉(xiāng)建設用地擴展范圍。

劃線方案：贊皇縣2030年劃定建設用地開發(fā)邊界面積78 平方公里，占全縣國土面積9.3%。

5.3 基本農(nóng)田控制線

考慮國家關于“基本農(nóng)田數(shù)量不減少”和嚴格保護基本農(nóng)田的要求，根據(jù)《贊皇縣土地利用總體規(guī)劃》（2010-2020）（中期調(diào)整）中劃定的基本農(nóng)田控制線確定“多規(guī)合一”基本農(nóng)田控制界線。

劃定結果：規(guī)劃確定至2030年贊皇縣基本農(nóng)田保護面積為16362.52 公頃（約164 平方公里）。

5.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線

中央城鎮(zhèn)化工作會議明確指出，要“按照嚴守底線、調(diào)整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度”。將城鎮(zhèn)建設用地和城鎮(zhèn)周邊的有條件建設區(qū)所圍合的區(qū)域，劃為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

劃線方案：至2030年贊皇縣城鎮(zhèn)開發(fā)界限共劃定總面積32 平方公里，占縣域總土地面積的3.8%。包括贊皇城鎮(zhèn)建設用地和有條件建設區(qū)。

5.5 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線

贊皇縣產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的控制界線為由“工業(yè)基地-工業(yè)園區(qū)-城鎮(zhèn)工業(yè)地塊”組成的產(chǎn)業(yè)用地區(qū)塊控制線，包括經(jīng)省認定的各類開發(fā)區(qū)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃中連片面積大于30 公頃的工業(yè)及倉儲用地。

劃定結果：按照產(chǎn)業(yè)集聚的要求，全縣劃定4 處產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。區(qū)塊控制線共劃定總面積12 平方公里，占縣域總土地面積的1.4%。其中濟河工業(yè)園為“城鄉(xiāng)規(guī)劃中連片面積大于30 公頃的工業(yè)及倉儲用地”；其他的工業(yè)用地為經(jīng)河北省認定的工業(yè)開發(fā)區(qū)用地。

圖10 2030年贊皇縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線規(guī)劃圖

6、結語

綜上所述，本文基于贊皇縣“多規(guī)合一”項目實踐情況，總結了三個關鍵技術要點。首先各類規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)信息化的整合是多規(guī)合一項目的數(shù)據(jù)基礎，為“多規(guī)合一”提供可靠的依據(jù)；其次差異圖斑的提取及沖突協(xié)調(diào)是實現(xiàn)多規(guī)合一的重要技術手段；最后提出了五條控制線的劃定方法，提高“多規(guī)合一”的科學性與可操作性，為未來的“多規(guī)合一”工作提供一定的參考性與指導作用。

圖11 2030年贊皇縣產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線規(guī)劃圖