新一輪中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的模式與成效

周春芳 史文濤 袁鳳剛

摘要：農(nóng)村土地制度改革是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。在新一輪農(nóng)村土地制度改革背景下，探討浙江嘉興、江西余江、四川成都、重慶和貴州湄潭5個(gè)地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革的創(chuàng)新模式和主要做法，總結(jié)了改革所取得的成效，最后提出新形勢(shì)下中國(guó)開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革的建議，要遵從民愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)利;以確權(quán)登記、明晰權(quán)屬為基礎(chǔ);制定完善的保障制度;因地制宜，合理分配利益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;土地制度改革;模式;成效

中圖分類號(hào)：F301.2? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）10-0164-03

Abstract： The reform of rural land system is the key to solving the problem of the “three rural” problem. In the context of the new round of rural land system reform， the innovative modes and main practices of rural land system reform in 5 districts， Jiaxing of Zhejiang， Yujiang of Jiangxi， Chengdu of Sichuan， Chongqing and Meitan of Guizhou， were explored. The achievements of the reform were summarized. Finally， it puts forward the proposal of China to carry out the reform of rural land system under the new situation， to abide by the wishes of the people， to protect the legitimate rights of the peasants， to confirm the rights and to clarify the ownership; to formulate a sound security system; to adjust the interests according to local conditions.

Key words： rural areas; land system reform; model; effectiveness

農(nóng)村土地制度改革是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵，2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要充分賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在試點(diǎn)區(qū)域慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)[1]。2015年1月《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》出臺(tái)，在全國(guó)范圍選取了33個(gè)縣市，開(kāi)始試點(diǎn)農(nóng)村土地制度改革工作。2017年中央一號(hào)文件指出，要繼續(xù)深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法;加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn);全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作[2]。近年來(lái)，全國(guó)各地針對(duì)實(shí)際情況，積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了參考依據(jù)。

1? 中國(guó)農(nóng)村土地改革創(chuàng)新模式

1.1? 浙江嘉興“兩分兩換”模式

嘉興市作為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)，于2008年制定了《關(guān)于開(kāi)展節(jié)約集約用地試點(diǎn)加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，按照“兩分兩換”的總體思路，率先開(kāi)展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探索與實(shí)踐。“兩分兩換”模式中的“兩分”是指農(nóng)民的承包地與宅基地分開(kāi)，土地流轉(zhuǎn)與搬遷分開(kāi);“兩換”是指宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)，承包地?fù)Q社會(huì)保障，從而使農(nóng)民的土地權(quán)益在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中得到保障[3]。宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)有3種模式，可供各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際情況靈活選擇，其中主、副中心城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)以公寓式安置為主;鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)以公寓式和建聯(lián)排房安置為主;中心村為聚集點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)則以建聯(lián)排房為主[4]。承包地置換有2種模式，一是以轉(zhuǎn)包、出租、入股的形式將全部承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，如果流轉(zhuǎn)年限超過(guò)10年，則可按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中城鎮(zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)置換社會(huì)保險(xiǎn);二是如果農(nóng)民愿意完全放棄承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則可按照被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策置換社會(huì)保險(xiǎn)。“兩分兩換”模式運(yùn)行機(jī)制見(jiàn)圖1。

1.2? 江西余江“一戶一宅，村民自治”模式

江西省鷹潭市余江縣作為全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)之一，自2015年3月開(kāi)始，通過(guò)制度創(chuàng)新，成立村民事務(wù)理事會(huì)，發(fā)揮群眾的主體作用，按照“一戶一宅”，自愿有償退出多占宅基地，開(kāi)展宅基地制度改革工作。經(jīng)過(guò)兩年多的試點(diǎn)實(shí)踐，改革已初見(jiàn)成效。截至2017年7月底，余江縣共退出宅基地27 530宗252.54萬(wàn)m2，其中有償退出5 231宗60.07萬(wàn)m2，無(wú)償退出22 299宗192.47萬(wàn)m2;退出宅基地復(fù)墾38.3萬(wàn)m2，村集體收取有償使用費(fèi)5 716戶770萬(wàn)元;流轉(zhuǎn)宅基地56宗1.4萬(wàn)m2;新建農(nóng)房擇位競(jìng)價(jià)136宗1.5萬(wàn)m2;集體支付退出補(bǔ)助款1 432萬(wàn)元，有償退出戶均增收4 200元。實(shí)施農(nóng)村宅基地改革后，再未出現(xiàn)違法用地情況，且新增了10～15年的農(nóng)房建設(shè)用地[5]。余江縣“一戶一宅，村民自治”模式運(yùn)行機(jī)制見(jiàn)圖2。

1.3? 四川成都“還權(quán)賦能，農(nóng)民自主”模式

四川省成都市作為全國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的排頭兵，開(kāi)辟了一條可借鑒的“成都經(jīng)驗(yàn)”改革之路。成都市于2008年啟動(dòng)了以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，全面開(kāi)展確權(quán)頒證工作，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)力。截至2017年6月，成都市累計(jì)頒發(fā)各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證書(shū)近900萬(wàn)本，頒證率達(dá)到99.5%，頒發(fā)股權(quán)證書(shū)183.86萬(wàn)本，股份量化達(dá)到98.0%;全市土地流轉(zhuǎn)面積31.8萬(wàn)m2，流轉(zhuǎn)率高達(dá)59.9%;成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所產(chǎn)權(quán)交易金額584億元，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資186億元，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入占可支配收入的25.0%。成都市“還權(quán)賦能，農(nóng)民自主”模式運(yùn)行機(jī)制見(jiàn)圖3。

1.4? 重慶“地票制”模式

重慶市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一，于2008年成立農(nóng)村土地交易所，創(chuàng)新性提出了“地票制”，并于2015年出臺(tái)《重慶市地票管理辦法》，對(duì)地票制度的開(kāi)展進(jìn)行規(guī)范。地票是在自愿前提下，農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其他土地權(quán)利人將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，在保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展空間后，將剩余用地在農(nóng)村土地交易所公開(kāi)交易，形成可用于重慶市域范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)[6]。地票制度有效激活了農(nóng)村土地資產(chǎn)，保障了農(nóng)民的權(quán)益;促進(jìn)了耕地保護(hù)，解決了城鄉(xiāng)用地難題，是重慶市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要成果。截至2016年底，重慶市累計(jì)成交地票13 300萬(wàn)m2，合計(jì)396.2億元，成交價(jià)穩(wěn)定在20萬(wàn)元/667 m2左右。重慶市堅(jiān)持貧困縣和建卡貧困戶“優(yōu)先交易，優(yōu)先撥款”的原則，其中貧困縣成交地9 827.0萬(wàn)m2，占地票交易總量的73.9%。重慶市“地票制”模式運(yùn)行機(jī)制見(jiàn)圖4。

1.5? 貴州湄潭“五明五定”模式

湄潭縣作為全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，大膽試驗(yàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地同價(jià)、同等入市”，并于2015年8月27日敲響全國(guó)入市“第一槌”，將茅坪鎮(zhèn)土槽村0.3 hm2農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以80萬(wàn)元價(jià)格拍出。湄潭縣按照“五明五定”模式，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，探索“權(quán)能資本化，配置市場(chǎng)化”的路徑，盤(pán)活了集體土地資源，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民收入。截至2017年8月，湄潭縣共出讓土地25宗，面積6.45萬(wàn)m2（表1），價(jià)款1 718.50萬(wàn)元，政府收取調(diào)節(jié)金109.53萬(wàn)元，集體和個(gè)人實(shí)現(xiàn)凈收益381.42萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，同等入市[7]。貴州省遵義市湄潭縣“五明五定”模式運(yùn)行機(jī)制見(jiàn)圖5。

2? 農(nóng)村土地制度改革成效

各試點(diǎn)因地制宜，積極探索農(nóng)村土地制度改革，取得了較大成效。一是盤(pán)活集體土地資源，破解民營(yíng)企業(yè)發(fā)展用地瓶頸。通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革與探索，破解了建設(shè)用地指標(biāo)瓶頸，優(yōu)化了農(nóng)村用地布局結(jié)構(gòu)，滿足了民營(yíng)企業(yè)的用地需求。二是壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。通過(guò)成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，讓集體資產(chǎn)成為“集體真正所有、成員按份擁有”，集體資產(chǎn)所得收益分配可用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的滾動(dòng)發(fā)展，而農(nóng)民不僅可以從分配中獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)可享受就近就業(yè)，增加勞務(wù)收入。三是助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。政府按照“來(lái)之于集體，用之于農(nóng)村”的原則，將所收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金全部用于村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)投入，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。通過(guò)對(duì)城中村綜合整治，改善了居住條件，完善了基礎(chǔ)設(shè)施，美化了人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

3? 中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的建議

3.1? 遵從民愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)利

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須要尊重農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民充分參與到制度的制定和執(zhí)行中，充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。如江西省余江縣成立了由村委會(huì)成員、村鄉(xiāng)賢和村民共同組成的村民事務(wù)理事會(huì)，并賦予相應(yīng)權(quán)利，全程參與到宅基地制度改革工作中，反映農(nóng)民的真實(shí)訴求。

3.2? 以確權(quán)登記、明晰權(quán)屬為基礎(chǔ)

明晰產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，確權(quán)登記是制度改革的首要工作[8]。如四川省成都市對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋使用權(quán)和林權(quán)等“五權(quán)”進(jìn)行了重新確認(rèn)，并頒發(fā)證書(shū)[9]。

3.3? 制定完善的保障制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)乎農(nóng)民的利益、農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的穩(wěn)定，牽涉到多方利益，為了保障改革的順利開(kāi)展，必須制定完善的保障制度。如浙江省嘉興市以“兩分兩換”為突破口，提出了“十改聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，即將農(nóng)村土地制度改革與規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍制度、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村金融、公共服務(wù)等改革結(jié)合起來(lái)，為承包地流轉(zhuǎn)、宅基地退出提供必要條件[10]。四川省成都市成立耕地保護(hù)基金，建立農(nóng)村醫(yī)療養(yǎng)老保障制度，成立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保平臺(tái)公司[11]，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革保駕護(hù)航。

3.4? 因地制宜，合理分配利益

中國(guó)幅員遼闊，各個(gè)區(qū)域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等環(huán)境不盡相同，所以在開(kāi)展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，要因地制宜，切不可簡(jiǎn)單效仿，復(fù)制其他區(qū)域的改革模式。同時(shí)，合理的利益分配是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革成功的保障。

4? 結(jié)論

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)了土地資源緊缺與農(nóng)民拋荒棄耕的矛盾現(xiàn)象，原因在于當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，模糊的產(chǎn)權(quán)制度阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，抑制了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革迫在眉睫，但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革極其復(fù)雜，不可一蹴而就，需慎重穩(wěn)步推進(jìn)。應(yīng)該讓農(nóng)民充分參與改革過(guò)程，保障農(nóng)民的合法權(quán)利，以保證“遵從民愿”。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)是摸清家底，明晰農(nóng)村土地的所有權(quán)并物化使用權(quán)，進(jìn)行確權(quán)頒證。應(yīng)制定諸如農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村金融制度[12]、農(nóng)村社會(huì)保障制度等系列制度，以保障改革穩(wěn)定進(jìn)行。模仿、復(fù)制不是土地改革的有效方式，應(yīng)創(chuàng)新改革模式，找到適合自身的發(fā)展道路，同時(shí)要注重利益的合理分配。

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