創新驅動戰略視角下地方政府職能轉變探析

魯遠 姚曉明

【摘 要】 文章深入分析地方政府職能轉變存在的問題，從五個維度提出了創新驅動背景下地方政府職能轉變的對策建議：改變考核機制，提升地方政府職能轉變內生動力;以機構改革為抓手轉變地方政府職能;明確政府與市場的關系;地方政府職能轉變必須圍繞創新突出服務協調作用;地方政府職能轉變必須強化社會保障。

【關鍵詞】 創新驅動;地方政府;職能轉變

政府職能轉變是政府工作的永恒命題。隨著時代的發展，每當國家社會發展出現新變化時，政府職能也必須做出適應性的調整。當前對我國經濟社會影響最大的變化莫過于“創新成為引領發展的第一動力。”2016年中共中央國務院出臺《國家創新驅動發展戰略綱要》，創新驅動戰略成為我國一項長期堅持的國家戰略。地方政府是國家創新驅動戰略的執行者、區域經濟發展的推動者，在創新驅動戰略中發揮著關鍵的作用。因此，探究地方政府職能如何匹配創新驅動經濟發展的特點，具有非常重要的意義。

一、地方政府職能轉變存在的問題

1、傳統思維的束縛

中國幾千年來一直處于農業社會，建國后又長期處于計劃經濟時期，工業化、市場化時間較短。農業時代及計劃經濟都需要將人口長期固定在土地上，政府職能強調權威性、統治性，表現為重農抑商，控制流動性，政府是社會資源的唯一配置者。

改革開放后，四十年間中國快速完成了工業化的轉變，進入了工業化及后工業化的信息時代，人口及信息流動明顯加強，市場經濟逐漸成為經濟的主流形式，基于科學技術的創新也越來越成為推動經濟發展及社會進步的重要力量。對于市場經濟、流動性、科學化這些新事物，地方政府接受度不足，政府職能中仍然存在大量地農業時代及計劃經濟時代的功能及制度。

2、對科技創新認識的不足

創新驅動發展模式是最近幾年才提出來的新型發展模式，即使是發達國家，提出創新驅動概念的時間也不長。創新驅動是經濟發展到了一定階段才能采取的經濟發展方式。當生產力水平不夠高、科技水平不夠先進、人口素質不夠高的情況下，整個社會還沒有條件采用創新驅動的經濟發展方式。我國自建國以來，長期依靠要素驅動，改革開放近20年后才出現投資驅動模式，與當時的社會、經濟發展水平是密切相關的。

由于我國提出創新驅動模式時間不長，因此各地方政府職能長期適應的是之前的發展模式，對于創新驅動發展這個新方式還沒有接受和適應。創新驅動發展戰略是中央政府根據我國國情提出的面向未來的國家戰略，但是很多地方政府對它并沒有深刻的認識，尤其是中西部不發達地區和弱科技地區。當東部沿海發達地區已經認識到創新的力量，主動轉變政府職能、引領科技創新驅動本地區經濟發展時，還有很多地區仍處于依靠人口、土地要素進行工業化初級階段轉變或簡單地引進東部淘汰落后企業，以短期拉動本地GDP的增長階段。面對中央提出的創新驅動發展戰略，很多地方政府的思路還沒有轉換過來，更不用提主動轉變政府職能適應新時代。

創新是思維碰撞的結果，人口的流動、信息的流動是創新的必要條件。在創新驅動社會中，政府職能必須完成權威管控到民主治理的轉變，給予社會更多的自由度，將以往政府配置資源的權力交由市場支配，由市場完成創新的優勝劣汰。雖然地方政府在中央的統一協調及指導下，進行了由管理向治理的一系列轉變，但由于地方政府考核指標、官員任期等因素的影響，與中央政府相比有天然的短視性。很多地方政府思維仍然停留在農業時代或工業化早期時代，沒有面向未來，沒有主動改變的動力及意愿。

3、既得利益的制約

長期以來地方政府是自然資源及公共資源的配置者，由于資源的稀缺性，政府資源的配置權力會給其帶來巨大的顯性或隱性的利益，在地方政府中通常出現權力部門化的現象，一些具有審批權、執法權、資源配置權的部門可以憑借手中權力實現建房、子女就學、辦事等等現實的好處。巨大利益還帶來巨大的權力尋租腐敗空間。對權利約束的不足導致權力個人化，手握資源的官員吃拿卡要、貪污腐敗屢屢不絕。權威型管理職能帶來的巨大的利益，導致在中央政府主導下的政府職能轉變過程中地方政府的轉變意愿不足。

4、地方政府考核指標的限制

以往對于地方政府的考核指標體系中，最重要的指標是經濟指標，特別是GDP指標。對于官員的任期政績考核指標也是以經濟考核為主。盡管在改革開放初期，各地為了發展經濟做出了很多有益的嘗試，也取得了經濟的快速發展，但這種唯經濟論思想現在越來越顯現出它的負面影響，即后勁不足。能快速提高經濟效益的方法都已經用完了，包括出賣土地拉動經濟、大規模基建拉動經濟、金融投資拉動經濟等等，但這些方法都不具有可持續性。而對于真正具有可持續性的創新要素則關注不夠，或根本無意關注。

一個地區的創新轉型升級是有代價的，例如深圳在由傳統工業向新興產業轉型過程中經歷了若干年的GDP指標下滑，而目前考核體系下很多地方政府根本不能承受經濟指標的下滑。對于創新的支持，還要求政府必須對創新的基石——基礎性研究予以長時間的投入，而地方政府在投入一元錢能在一年內帶來兩元錢的收益，與投入一元錢在10年后能帶來一百元的收益之間往往選擇前者，可以花錢引進的就不愿花錢培養，這種短期急功近利的思維阻礙了政府職能轉變。

二、創新驅動背景下地方政府職能轉變

地方政府職能轉變缺乏內在動力，促進職能轉變的動力可能更多需要依靠中央政府的強力推動和市場、社會的反作用力。

1、改變考核機制，提升地方政府職能轉變內生動力

現有經濟指標考核機制簡單易行，造成了地方政府及地方官員的短視，對于地方經濟的長遠發展是弊多利少。最近幾年，環保指標也加入到考核體系中，但是整個的考核體系仍然沒有體系化、有機化、科學化。國家還需建立適用于地方政府績效評價的高質量發展的指標體系。地方政府績效考核指標體系除了短期的經濟發展速度外，還應包括面向未來的符合創新特點的高新科技產業貢獻率、基礎研發投入、高校投入、人才投入、國民受教育程度等等指標。設計一套合理的體系有助于激勵地方政府擺脫短期利益的考量，按照高質量的標準實現職能轉換。

2、以機構改革為抓手轉變地方政府職能

本次全國范圍內的政府機構改革是自上而下強力推行的政府內部職能變革，以“放管服”為目的，可以從根本上消減地方政府在資源配置上過大的權力，是面向未來的一次改革，意義深遠。

黨的十九大報告提出“深化機構和行政體制改革”是“推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革”。機構改革是新時代新特點對政府提出的新要求，也是勢在必行的一次政府改革。目前機構改革已經在中央和地方政府有序開展，地方政府必須深刻理解機構改革的目的不是簡單地撤并部門，而是圍繞新時代新特點提出的新要求轉變政府職能，創新驅動必須最大限度的發揮市場與社會的創造力，要求地方政府必須將權威管理思維轉變為治理服務思維。

3、明確政府與市場的關系

政府與市場的關系，既不是要市場不要政府，也不是要政府不要市場，而是發揮各自的優勢，實現相輔相成、相得益彰。市場獨有的價格規律、供求規律、競爭規律有助于經濟正常的運行，所以在資源配置、經濟運行過程中要發揮市場的決定性作用。政府在環境打造、制度建設、法律保障等環節中有優勢，所以政府要在服務市場、維護市場公平的體制機制與法律保障等方面發揮其不可替代的作用。這也是地方政府職能轉變的目的。

地方政府除了要維護市場在創新過程中的主導地位，還要對市場進行補缺。市場是逐利的，對于沒有利益或利益很小但關系國計民生的領域，市場沒有意愿進入，這時政府要及時補缺。例如美國政府每年給美國國家轉化科學促進中心的罕見病研究機構撥款6.5億美元，支持他們持續不斷進行各種罕見病的藥物研發。罕見病是指患病人數少于20萬的病癥，藥物研發一般需要10-15年，投資巨大，但由于市場小，幾乎沒有企業愿意投資研發，但關系到公民的生命與健康，此時政府必須及時補位。對于基礎性理論研究也一樣，研究時間非常長，又不能帶來直接的經濟效益，來自市場中的資金投入非常少，這種現象在中國特別明顯，這直接導致了我們在創新中絕大多數是1到100的集成創新，而缺少0到1的原始創新。但是，歷史上每一次科技進步背后都是由于基礎理論研究帶來了突破，如今創新速度越來越快，沒有基礎理論的創新一定會后勁不足。因此，地方政府職能轉變過程中必須突出在創新領域的市場補缺職能。

4、地方政府職能轉變必須圍繞創新突出服務協調作用

政府機構改革的簡政放權會導致機構的合并或削減，有助于解決科技管理的“部門分割”問題，但是要注意的一點就是簡政放權不能影響對創新主體的服務及協調功能。創新主體包括企業、高校、科研院所和其他社會組織，創新主體在進行創新的過程中會有很多問題單靠自己的力量是解決不了的，這時需要政府的力量進行推進。深圳市政府曾經花大力氣建設了一批開放式的重大科技設施、創新載體和服務平臺，包括國家超級計算深圳中心、大亞灣中微子實驗室和國家基因庫等等，為創新主體提供了非常好的基礎性硬件平臺。為了更好地服務創新主體，深圳還建立了科技創新資源共享平臺，將深圳市內國家、省、市級重點實驗室、工程實驗室、公共服務平臺、科研機構的設備儀器進行整合，實現網上預約，登記使用，開放共享，這一舉措有效地提高了設備的使用效率，提升了社會的整體創新能力，值得其他地方政府借鑒。

5、地方政府職能轉變必須強化社會保障

政府除了要通過制度、法律打造公平、公開、公正的競爭環境，還要為創新者做好保障工作。

首先，要保障創新者能享受創新的成果，這要求地方政府完善知識產權保護體系，在法律制定、執行過程中不會因為各種情況打折扣。只有依法保障創新者的勞動成果，才能激勵創新，否則只會是對創新的打擊。其次，讓創新失敗者有基本的生活保障。創新成功者不足十分之一，讓創新失敗者在失敗后還能保持基本的生活、醫療等保障，可以讓廣大群眾消除后顧之憂，即使失敗也能承受后果，還有再次創新的勇氣，這是政府職能轉變過程中需要考慮的。

【作者簡介】

魯 遠（1974—）女，漢族，江西南昌人，中共南昌市委黨校副教授，研究方向：現代科技發展與政府管理創新.