跨部門協(xié)同視域下黔西南州旅游扶貧研究

周舟

【摘 要】 本文基于跨部門協(xié)同的視角，分析黔西南州旅游扶貧的現(xiàn)狀，同時(shí)，采用弗林格斯研究框架對(duì)旅游扶貧中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行闡析，并從制度機(jī)制、能力素質(zhì)以及協(xié)同過(guò)程三個(gè)層面提出優(yōu)化路徑和實(shí)踐選擇。

【關(guān)鍵詞】 黔西南州;旅游扶貧;跨部門協(xié)同

一、跨部門協(xié)同視域下黔西南州旅游扶貧現(xiàn)狀

1、旅游扶貧的簡(jiǎn)要概況

（1）脫貧攻堅(jiān)概況。黔西南州地處貴州省西南部，由于自然環(huán)境、地理位置、交通條件以及歷史發(fā)展等限制，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，貧困群眾數(shù)量較多，貧困問(wèn)題十分突出。黔西南州現(xiàn)有350余萬(wàn)人口，其中貧困人口達(dá)43.23萬(wàn)人，約占全部人口的12.35%，作為全國(guó)深度貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)的任務(wù)十分繁重。為實(shí)現(xiàn)2020年貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的目標(biāo)，黔西南州制定了減貧人數(shù)計(jì)劃表，加大了攻堅(jiān)力度，確保如期脫貧。

（2）旅游資源概況。黔西南州地處黔、滇、桂三?。▍^(qū)）結(jié)合部，是布依族、苗族等少數(shù)民族的聚居之地。當(dāng)?shù)芈糜钨Y源豐富，山水風(fēng)光優(yōu)美，民族風(fēng)情濃郁，民風(fēng)自然淳樸。萬(wàn)峰林、馬嶺河峽谷、萬(wàn)峰湖形成了獨(dú)特的“一城三景”，是休閑度假的理想之地，秀美的風(fēng)光讓人流連忘返。

2、旅游扶貧的主要做法

（1）建立園區(qū)，創(chuàng)新示范。2016年成立了興義萬(wàn)峰林旅游扶貧創(chuàng)新示范區(qū)，區(qū)內(nèi)總?cè)丝?4969人，其中少數(shù)民族占31%，建檔立卡貧困戶264戶，兜底貧困戶240戶。該示范區(qū)始終以旅游扶貧為主線，將該區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶土地、閑置房屋、荒山荒坡、勞動(dòng)力以及閑散資金等入股企業(yè)，貧困群眾通過(guò)就近就業(yè)和利益分紅等方式提高經(jīng)濟(jì)收入水平。

（2）制定規(guī)劃，確立目標(biāo)。2016年，黔西南州出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)大山地旅游戰(zhàn)略行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了旅游的發(fā)展方向及行動(dòng)路徑;2016年，全國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧重點(diǎn)村名單公布，全州共有202個(gè)村列入該名單，這些重點(diǎn)村將通過(guò)制定扶貧規(guī)劃、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整合旅游產(chǎn)品等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)“十三五”期間年旅游經(jīng)營(yíng)收入達(dá)100萬(wàn)元和貧困群眾年人均旅游收入超1萬(wàn)元的旅游扶貧目標(biāo)。2017年，制定出臺(tái)了《黔西南州深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)全域山地旅游扶貧作戰(zhàn)方案》，明確了旅游扶貧的發(fā)展目標(biāo)和具體任務(wù)。

（3）產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，創(chuàng)新發(fā)展。黔西南州大力發(fā)展山地旅游產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)助推貧困地區(qū)和貧困群眾脫貧。一方面，以山地旅游引領(lǐng)“8+N”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加大貧困地區(qū)的資金投入和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。另一方面，發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，建立數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)既可掌握游客數(shù)量、游客需求和收入情況等，又可了解不同貧困群眾的致貧原因和貧困類型，以此確立旅游幫扶計(jì)劃，為旅游扶貧注入現(xiàn)代智慧。

二、跨部門協(xié)同視域下黔西南州旅游扶貧存在的主要問(wèn)題

黔西南州旅游扶貧仍存在較多問(wèn)題與困難，在此過(guò)程中也牽涉到了多個(gè)單位與部門、相關(guān)企業(yè)、社會(huì)組織以及廣大群眾，不同部門和群體之間的推諉扯皮、九龍治水等碎片化和片面化問(wèn)題難以避免。由此，本研究選取了跨部門協(xié)同的分析視角，并將借助弗林格斯（Matthew Flingers）研究模型對(duì)跨部門協(xié)同視域下旅游扶貧中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析和闡述。

弗林格斯的理論研究模型主要是基于跨部門協(xié)同中的影響因子而建立，是分析跨部門協(xié)同障礙及問(wèn)題的重要框架模型。該模型中包含了跨部門協(xié)同的六個(gè)方面障礙：投入和收益不對(duì)等實(shí)際問(wèn)題;法規(guī)的約束;技術(shù)不兼容;關(guān)注眼前和局部利益的政治激勵(lì)結(jié)構(gòu);部門忠誠(chéng)形成的文化障礙以及技術(shù)和能力的欠缺。本研究在此框架之上，結(jié)合研究實(shí)際，重點(diǎn)對(duì)其中三個(gè)維度的內(nèi)容進(jìn)行分析與探究。

1、關(guān)注眼前和局部利益的政治激勵(lì)結(jié)構(gòu)

在旅游扶貧的縱向合作上，政府組織、非政府組織以及企業(yè)之間能夠進(jìn)行合作和相互信賴的動(dòng)機(jī)和原因均不相同。在橫向上，群體和個(gè)體的參與者也有著各自的活動(dòng)目標(biāo)和行動(dòng)指南，盡管這些參與者經(jīng)常在相關(guān)的橫向環(huán)境中懷有相似的動(dòng)機(jī)，但橫向網(wǎng)絡(luò)中的政策過(guò)程仍是不可預(yù)測(cè)并且非常復(fù)雜的?；诋?dāng)前的政治激勵(lì)結(jié)構(gòu)和機(jī)制，黔西南旅游扶貧的過(guò)程中也呈現(xiàn)出如下問(wèn)題。一方面，部分合作主體只關(guān)注眼前利益和局部既得利益，一味追求政績(jī)和結(jié)果，只注重短期“立竿見(jiàn)影”的合作成效而不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)的發(fā)展，部分主體則追求旅游扶貧的質(zhì)量和合作的效益，合作動(dòng)機(jī)及目標(biāo)的差異必然導(dǎo)致集體行動(dòng)中的矛盾和沖突。另一方面，不同部門或組織的合作實(shí)則是組織利益的一場(chǎng)博弈，而各個(gè)主體的博弈必然以自身利益最大化為導(dǎo)向，這就可能產(chǎn)生爭(zhēng)搶資源、搶占市場(chǎng)，甚至損害貧困群眾利益等問(wèn)題，出現(xiàn)零和博弈以及一定程度的“偽合作”，從而導(dǎo)致旅游扶貧之中，部門合作的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、效率低下以及矛盾多發(fā)。

2、部門忠誠(chéng)形成的文化障礙

在黔西南旅游扶貧中，部門忠誠(chéng)形成的文化障礙具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。第一，一些部門認(rèn)為，多部門合作時(shí)的職責(zé)分工并不明確，并且大多部門和組織只爭(zhēng)搶有利可圖的事務(wù)，而忽視“費(fèi)力不討好”的難題，這就為合作增添了障礙。第二，部分群體基于對(duì)所在部門的利益保護(hù)以及對(duì)部門資源和有限力量的現(xiàn)實(shí)考量，對(duì)旅游扶貧中涉及的事宜力不從心，進(jìn)而不支持、不配合。這正如安東尼·唐斯在闡述官僚制內(nèi)幕時(shí)所言：大部分官僚組織對(duì)管轄權(quán)表現(xiàn)得極為敏感，往往會(huì)從每個(gè)官僚組織的立場(chǎng)出發(fā)對(duì)自己的部門保護(hù)主義做出解釋。第三，少數(shù)民族地區(qū)的文化受到血緣、地緣以及歷史、風(fēng)俗等因素影響，交往中，更加習(xí)慣于墨守成規(guī)而非推陳出新，同時(shí)在規(guī)則之下也會(huì)注重人情。

3、技術(shù)和能力的欠缺

從客觀層面而言，黔西南州屬于全國(guó)深度貧困地區(qū)，多種制約因素使得當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)與現(xiàn)代移動(dòng)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等融合度不高，技術(shù)設(shè)備和工具較為落后，市場(chǎng)活力、潛能激發(fā)和技術(shù)運(yùn)用的程度較低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度不寬、不廣，與其他產(chǎn)業(yè)之間尚未形成發(fā)展的聚集效應(yīng)。從主觀層面而言，第一，旅游扶貧的發(fā)展與推進(jìn)，需要大量從業(yè)人員和相關(guān)高層次人才的支撐和推動(dòng)，近年來(lái)，黔西南雖然引進(jìn)了一大批碩士研究生及以上學(xué)歷的高層次人才主要集中于教育和醫(yī)療領(lǐng)域，仍然缺乏農(nóng)業(yè)、旅游和扶貧等領(lǐng)域的專業(yè)人員和高素質(zhì)人才。第二，由于生活環(huán)境的限制、思想意識(shí)的落后以及知識(shí)技能的匱乏等因素，致使貧困群眾大多只具備勞動(dòng)力，不具備脫貧致富過(guò)程中所需的競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展力，這部分群體也缺少脫貧致富的內(nèi)在意愿和擺脫貧困的方法路徑。第三，在旅游扶貧中，一部分組織和群眾的參與、合作和監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)旅游扶貧表現(xiàn)出漠不關(guān)心的態(tài)度，在一定程度上影響了跨部門協(xié)同的質(zhì)量及旅游扶貧的效率。

三、跨部門協(xié)同視域下黔西南州旅游扶貧的路徑選擇

1、制度機(jī)制層面

（1）建立利益分享機(jī)制?；诳绮块T協(xié)同的視角，在旅游扶貧這種多元集體行動(dòng)中，各個(gè)參與的部門和組織想要在合作當(dāng)中獲得的利益不盡相同，利益的差異化與不可調(diào)和都將導(dǎo)致矛盾沖突的產(chǎn)生，從而影響跨部門協(xié)同的持續(xù)性以及通暢性。各個(gè)參與方或不同部門之間，在合作中均存在著復(fù)雜的利益牽連，因此，要保障旅游扶貧的順利推進(jìn)，就需要高度重視利益分享，并通過(guò)對(duì)話交流、統(tǒng)一協(xié)商等方式制定各方均可接受的利益分享機(jī)制。只有建立在認(rèn)同和愿意分享的基礎(chǔ)之上，制度才能夠防止協(xié)同合作過(guò)程中的利益集中化、過(guò)分不平等現(xiàn)象，從而促使跨部門協(xié)同和旅游扶貧合作得以持續(xù)、穩(wěn)定、有效的進(jìn)行。

（2）健全監(jiān)督約束機(jī)制。在旅游扶貧中，要推進(jìn)各個(gè)部門的聯(lián)系協(xié)作，減少并消除跨部門協(xié)同的障礙，就需建立監(jiān)督約束機(jī)制，規(guī)范旅游扶貧中的各方行為，約束集體行動(dòng)，從而促進(jìn)合作行為持續(xù)進(jìn)行，多元關(guān)系良性發(fā)展。一方面，各個(gè)部門和組織以及普通群眾等參與方可通過(guò)協(xié)商來(lái)制定監(jiān)督約束機(jī)制，明確監(jiān)督內(nèi)容，確定需要且適宜的幫扶對(duì)象，明確跨部門合作章程中應(yīng)遵守的規(guī)則以及違反合作條款后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等。另一方面，這種監(jiān)督約束不能僅限于體制內(nèi)各個(gè)機(jī)構(gòu)組織間的內(nèi)部監(jiān)督，這通常難以發(fā)揮監(jiān)督的真正作用，而應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)督范圍，將新聞媒體和廣大群眾都納入監(jiān)督行列，加大監(jiān)督力度，保障公平公正。

2、能力素質(zhì)層面

（1）提升參與互動(dòng)能力。在旅游扶貧中，旅游環(huán)境、參與者偏好以及貧困群眾需求等均會(huì)發(fā)生改變，但不同類型的部門和組織在相互合作與互相作用的過(guò)程中，都擁有完成集體任務(wù)所必需的自身技術(shù)與獨(dú)有資源。資源要素的互補(bǔ)和依賴成為部門間協(xié)同與合作行為的基礎(chǔ)，這些相互依賴行為也表明了特定活動(dòng)中的所有參與者都將從共同利益中獲益。因此，在旅游扶貧中，為實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，面對(duì)不同部門的利益問(wèn)題時(shí)，參與者應(yīng)了解掌握旅游扶貧的具體情況，進(jìn)入相應(yīng)角色，提高自身在集體行動(dòng)中的互動(dòng)協(xié)調(diào)能力。并在行動(dòng)中增進(jìn)溝通交流，增加信任資本，為問(wèn)題的解決提供柔性的方式和理性的決策。

（2）提高協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力。黔西南州要發(fā)揮旅游扶貧的積極作用，就應(yīng)聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門，充分利用各個(gè)部門的組織優(yōu)勢(shì)和行業(yè)力量，推進(jìn)旅游扶貧。一方面，打造山地旅游品牌，助力貧困群眾脫貧。以山地旅游為基礎(chǔ)，運(yùn)用國(guó)際山地旅游暨戶外運(yùn)動(dòng)大會(huì)的平臺(tái)和機(jī)遇，立足實(shí)際、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，堅(jiān)持發(fā)展山地經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)寬群眾致富路徑。另一方面，打破數(shù)據(jù)壁壘，加大數(shù)據(jù)流通。大數(shù)據(jù)等信息化手段已經(jīng)成為新時(shí)代的智慧選擇，但我國(guó)80%的數(shù)據(jù)分割存儲(chǔ)于不同政府部門當(dāng)中。因此，要推動(dòng)跨部門協(xié)同之下的旅游扶貧，就應(yīng)加大部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化整合不同部門的數(shù)據(jù)資源，從而掌握旅游扶貧的真實(shí)現(xiàn)狀，做出理性的正確決策，提高旅游扶貧的質(zhì)量和效益。

3、協(xié)同過(guò)程層面

（1）確立共同目標(biāo)。共同的目標(biāo)是集體行動(dòng)的指引和航向，只有確立了共同的目標(biāo)，才能保證部門的協(xié)同和行動(dòng)的一致。在跨部門協(xié)同的視域下，黔西南的旅游扶貧也必須確立共同的目標(biāo)，這其中包含兩個(gè)層面的內(nèi)容。一方面，要在涉及旅游扶貧的不同部門之中確立共同目標(biāo)，明確行動(dòng)目的以及要達(dá)到的要求。另一方面，要在貧困群眾中確立共同目標(biāo)，轉(zhuǎn)變其落后守舊的觀念意識(shí)，激發(fā)其必須脫貧的主觀決心，明確其脫貧致富的方法路徑。通過(guò)確立共同的目標(biāo)，強(qiáng)化不同部門和各類貧困群眾形成脫貧致富、同步小康的共同目標(biāo)。

（2）培育合作文化。文化是價(jià)值觀、態(tài)度、看法、理念或習(xí)慣的總和，部門中形成的獨(dú)有文化是各個(gè)部門維持凝聚力的重要因素。在旅游扶貧中也應(yīng)通過(guò)培育跨部門協(xié)同文化來(lái)凝聚合力、精準(zhǔn)發(fā)力，其基礎(chǔ)是各個(gè)參與方認(rèn)識(shí)到協(xié)同和協(xié)作的意義，自覺(jué)選擇形成共識(shí)，并逐漸形成一種良好的認(rèn)同心理和人文環(huán)境。具體表現(xiàn)為：一方面，在部門之間培育合作文化，既可增強(qiáng)共同體的向心力，又可積累信任資本，降低集體行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)成本。另一方面，在貧困人口當(dāng)中，需通過(guò)大力宣傳教育，外出考察學(xué)習(xí)等方式，支持和幫助更多的組織和群眾參與旅游扶貧，培育合作文化，形成文化認(rèn)同。促進(jìn)貧困群眾和村莊抱團(tuán)發(fā)展，走集體化道路，增強(qiáng)擺脫貧困的能力以及抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，在合作當(dāng)中走出脫貧發(fā)展的新路。

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【作者簡(jiǎn)介】

周 舟（1988—）女，布依族，管理學(xué)碩士，黔西南州委黨校公共管理教研部講師，研究方向：公共管理、政府治理.