集團公司內部控制建設問題研究

黃小珍

【摘 要】本文以省屬國有S集團公司開展內部控制制度建設為契機，在充分調研的基礎上，梳理出當前內部控制建設中存在的典型問題。本文提出補足內部控制評價環節，保障內部控制體系閉環運行，以實現集團公司經營管理水平和風險管控能力的雙提高。

【關鍵詞】集團公司;內部控制建設;內部控制評價

一、引言

2008年，財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了關于《企業內部控制基本規范》，確立了我國企業內部控制的基礎框架。2010年五部委又聯合發布企業內部控制配套指引，包括18項應用指引、1項評價指引和1項審計指引，要求上市公司率先執行。2012年，國務院國資委下發《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》，要求各中央企業構建覆蓋全集團的內部控制體系，各省屬國有企業逐步將內部控制建設提到議事日程。

二、集團內部控制建設總體情況

1.成立集團內部控制建設工作機構。

集團內部控制建設工作組織由建設領導小組、建設工作組和建設聯系小組組成，其項目角色、人員構成及具體職責見下表所示。

? 2.明確集團內部控制建設目標。

內部控制是指一個單位為了實現其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經營方針的貫徹執行，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手續與措施的總稱。因此，集團內部控制建設目標定位為以下幾個方面：

一是保證集團經營管理的合法、合規性。依法合規經營是企業最基本的要求。國有企業集團，是國民經濟發展最重要的支持力量，在依法經營方面更要發揮帶動性。在對集團進行內部控制體系搭建的時候，應充分考慮外部監管要求和相關法律法規，將相應的要求通過工作流程和工作要求等融入內部控制體系中，當內部控制體系有效運轉時，自然而然阻止或及時發現違法違規行為，保證集團經營合法、合規。

二是保證集團資產的安全性。對于國企來說，國有資產保值增值任務艱巨。在進行內部控制建設時，通過制定一系列的資產保值增值管理制度、指標、標準、管理控制程序，通過資產檢查、評估、評價等環節的有效控制，促進切實加強資產管理，確保資產在保值的基礎上，實現增值。

三是保證集團經濟活動的效率、效益性。經營效率的不斷提高是一個企業生存的根本。集團在進行內部控制建設時，應通過對資產使用部門的職能、效率進行控制、評價，促使各項資產的使用效能得到充分發揮，提高資產的使用效率，有效控制成本費用開支，創造盡可能大的經濟效益。

四是保證集團的財務信息真實可靠性。保證會計信息及時、真實、可靠，有助于公司內部管理水平的提升和決策的科學合理，也為投資者提供決策有用信息。集團在進行內部控制體系搭建的時候，應綜合考慮經濟業務和會計處理之間的關系，保證兩者相互聯系、相互制約，做到內部相互監督，防止錯誤的發生，保證財務報告真實可靠。

3.統一集團上下對內部控制建設的認識。

內部控制強調全員控制。公司決策層負責制定內部控制制度、經營層負責內部控制制度的具體執行、監督層負責監督內部控制制度的執行情況。因此，統一集團上下對內部控制建設的認識，有助于內部控制充分有效地發揮作用。

一是使領導層認識到內部控制終極目標是幫助企業可持續發展。通過學習，領導層深刻意識到好的內部控制體系是一套企業良性運轉體系。通過風險評估，規范并明確相應風險控制措施，保證企業運營中的重大和重要風險得到控制。通過監督和評價，保證內部員工切實維護內部控制體系的正常良性運轉。內部控制體系能實現集團經營合法合規、資產保值增值、經營效率提升、財務信息真實可靠，最終幫助集團實現整體發展戰略。

二是使基層員工認識到內部控制建設有助于責權清晰、關口前移。基層員工通過培訓和參與內部控制體系建設，體會到內部控制體系的搭建，能明確集團工作流程，提高工作效率;明確的工作要求幫助員工減少人為判斷，降低犯錯可能性;各部門崗位之間職責劃分的清晰，減少互相推諉。

三、集團內部控制建設中存在問題梳理

通過對比《企業內部控制基本規范》（2008）規定，集團內部控制在內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督五要素中存在的問題一般有：

1.內部環境：決策機制不健全，重大投資決策前置程序缺失。

內部環境是企業實施內部控制的基礎，一般包括管理層的管理理念和經營風格、組織結構、人力資源政策、企業文化等。其中組織結構是內部環境的重要組成部分，而決策機制又是組織結構中必不可少的環節。

根據審閱內部控制制度發現，集團公司在股權、產業及固定資產項目投資方面存在決策機制不健全、決策流于形式的問題。一是決策環節中，未對投融資分析報告相關會審部門進行具體規定，也未對投資決策相關會議進行明確。二是項目簽約環節中，未明確總經理與總經理辦公會對投資協議的審批權限。三是項目后評價環節中，未對項目后評價工作成果上報流程進行規范。

2.風險評估：風險意識薄弱，存在工程非法轉包、分包。

風險評估是企業及時識別、系統分析經營活動中與實現內部控制目標相關的風險，合理確定風險應對策略。施工建設中例如有合同顯示：工程量單價為包括材料、稅費的綜合單價。根據水利部《水利工程施工轉包違法分包等違法行為認定查處管理暫行辦法》規定，有下列情況之一的認定為違法分包：勞務作業分包單位除計取勞務作業費用外，還計取主要建筑材料款和大中型機械設備費用的，調研組認為該工程可能涉及非法分包。還存在未簽訂正式合同先行進場施工和未辦理好施工許可證已進行施工的情況。

3.控制活動：固定資產管理制度缺失，集團資產面臨流失風險。

控制活動是企業根據風險評估結果，采用相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內。控制活動貫穿于企業的所有層次和部門，包括一系列不同的活動，如批準、授權、查證、核對、復核經營業績、資產保護以及職責分工等。財報數據需要經過查證、核對、復核等程序，是管理企業風險的重要指標。

集團在資產管理方面缺陷嚴重，不能準確反映集團資產的實際情況，容易造成集團資產流失。關于固定資產管理的制度整體缺失，未明確界定固定資產管理范圍，對于固定資產的投資計劃、領用、在建工程轉固、登記、日常維修、大修、盤點、報廢處置、后續計量、報廢、內部調撥等均未作出明確規定。

4.信息與溝通：溝通不足，預算編制依據不充分，執行難到位。

信息與溝通是企業及時、準確收集、傳遞與內部控制相關的信息，確保信息在企業內部、企業與外部之間進行有效溝通。

調研中發現的突出問題是預算問題。預算涉及機構各個方面，好的預算編制離不開企業各部門的溝通協調和有效交流，所有人員都要明白依照預算進行相關事務，明白各自在內部控制制度中的作用，明白個人行為如何與他人的工作相聯系。下屬公司由于預算分解時對可預見的實際情況與工作進度考慮不足，對市場及業務情況預測不準確，導致預算與實際存在較大出入。同時根據訪談及抽樣了解，以前年度考核未與預算執行情況構成緊密聯系，考核主要以經營目標責任書為依據，致使預算管理工作不受重視，無法完全發揮預算的管理及監控職能。

5.內部監督：持續、有效監督不足，財務信息難以真實。

內部監督是企業對內部控制建立與實施情況進行監督檢查，評價內部控制的有效性，發現內部控制缺陷，應當及時加以改進。收入確認標準與會計準則要求不符，入賬依據不充分，表單資料缺失或不完整。對部分存貨未進行過庫魚的清查盤點，且出庫與實際銷售記錄不一致，嚴重影響到報表的準確性。

總之，集團的管理制度基本健全，但部分制度制定較粗，未明確具體工作流程、負責崗位和工作要求，對實際操作指導性不強。集團內部控制建設中存在的問題，最終均會表現為集團管理成本上升，影響集團的經濟效益，導致集團風險的增加。

四、補足內控評價環節，實現內控制度閉環運行

內部控制建設的終極目標是促進集團戰略目標的實現。內部控制建設應形成“內控建設——內控執行——內控檢查——內控評價——持續改進與提高”的閉環系統。但目前未對內部控制評價的開展予以制度規范，對內控的檢查分散于監督審計部各項檢查業務中，未全面覆蓋所有內控流程，未出具評價報告，無法從整體層面反映公司內控設計及執行層面的有效性。即在實際中內部控制建設未能形成閉環，內部評價缺失，持續改進與提高無從談起。因此，建立與健全內部控制評價制度是關鍵，內控制度的閉環運行，有利于及時發現問題、解決問題，有利于提高集團管理水平和風險防范能力。補足內控評價環節，重點要做好以下幾點：

1.關注內部控制失效環節，保障內部控制制度健全有效。

內部控制評價是對內部控制有效性發表意見，包括內部控制設計的有效性和運行的有效性。內部控制評價的過程也是發現內部控制失效原因的過程，針對內部控制存在的問題，集團應積極查找原因，從制度設計與執行層面加以完善，合理保證內部控制目標的實現。具體有：

一是應重新梳理投資管理流程。對投資決策的程序、重點關注內容、提交資料要求、項目前期準備等予以明確，有效避免因為對項目內容不了解，調研數據不充分導致的決策失誤，提高決策科學性。

二是應健全合同管理制度。督促相關單位著重從招投標管理、勞務分包采購、合同管理、財務結算管理等多個維度完善控制措施，及時按照法律法規和制度要求辦理手續和證書，避免與之相關的合法合規風險。

三是應完善固定資產管理制度。各相關單位應進一步完善固定資產管理制度，明確固定資產管理范圍，對其新增計劃、領用、保管、處置、計量、轉移等環節作出明確要求，避免出現固定資產流失。要完善固定資產各個類別出庫控制措施，申請領用單據應當連續編號。要定期對固定資產進行清查盤點，并對盤點結果形成盤點報告，在經過合理程序審批后，作出相應賬務處理。

四是應建立全面預算管理制度。要從業務層面提高對預算的重視度及預測水平，進一步完善薪酬考核辦法，實現預算目標與考核目標的結合，預算考核與集團公司經營業績考核相結合，考核過程中應遵循目標原則、激勵原則、時效原則、例外原則以及分級考評原則。

五是應實施內部控制定期評價制度。應結合內部監督情況，定期（至少每年一次）對內控的有效性進行評價，出具內部控制自我評價報告，并組織專人根據實際情況或評價報告對內控手冊進行更新維護，以確保內控手冊滿足集團經營和管理的需要。

2.關注內控評價人員素質要求，建立內控評價人才培養機制。

內部控制評價專項指引中提出企業在進行內部控制評價時，應重點考慮相關控制在評價期內是如何運行的、相關控制是否得到了持續一致的運行、實施控制的人員是否具備必要的權限和能力。內部控制貫穿決策、執行和監督的全過程，對評價人員素質有嚴格的要求。要具備與監督和評價內部控制系統相適應的專業勝任能力和職業道德素養。集團應根據自身條件，建立長效內部控制評價培訓機制，提高評價人員的專業知識和業務能力，以保證評價工作質量。

3.關注內控評價結果運用，保障內控制度得以持續改進與提高。

著名管理學大師彼得·德魯克曾說過“評價什么，就得到什么”。那么，“想得到什么，就應該評價什么”。內部控制體系作為企業管理重要的一部分，理應作為集團績效考核的項目。將評價結果與績效考核相掛鉤，集團可建立內控責任追究制度，構筑內控體系評價閉環管理，強化各管理層級內控責任意識。需要注意的是，要保證內部控制面前人人平等的原則。內部控制一旦實施，應具有剛性和嚴肅性，任何人不能凌駕于制度之上，全體員工特別是高管人員都要遵守內部控制制度。

4.關注內控評價外部資源，實施內控評價內外部相結合。

內控體系的評價應注意妥善協調內外評價的關系。內控評價不能僅僅依賴于企業內部的評價。集團可考慮定期委托外部中介機構進行外部評價，通過集團內外內控體系監督部門（機構）的檢查，可以全面地評價集團內控體系建設是否完備。

參考文獻

[1]財政部，證監會，審計署，銀監會，保監會.企業內部控制基本規范（財會[2008]7號）[S].2008-05-22.

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[3]中國注冊會計師協會.企業內部控制審計指引實施意見（會協[2011]6號）[S].2011-10-11.

（作者單位：江西省水利投資集團有限公司）