嚴格審計執法之我見

洪興旺

審計執法是審計組織及審計人員對國家有關法令、規定的貫徹執行。主要指對依法定程序將已經發生法律效力的審計結論和決定及其處理意見，按其內容與要求切實付諸實施的行為。廣義的審計執法還包括：（1）審計實施過程中要依法審計，做到以事實為依據，以法律為準繩;（2）提出的審計結論和決定要實事求是客觀公正;（3）在實際工作中做到執法必嚴、違法必究;（4）承擔審計職責及可能追究的某些過失的法律責任。它滲透于審計監督工作各個方面，貫穿在執法控制過程各個環節，是審計發揮較高層次經濟監督職能作用的具體體現。

加強審計執法，目的是為了提高審計質量，強化審計監督職能，嚴肅財經紀律，保證新時期黨的路線、方針、政策的貫徹落實，維護國家財政經濟正常秩序。加強審計執法，關鍵在于學法、知法、懂法、用法。

一、我國的法律體系

在一國之內同一法域之中，法律體系呈現出縱橫交錯的特征。在單一制的國家結構中，為了維持法律體系的內在統一，不但各種法律部門在橫向上要相互銜接，而且各種法律淵源在縱向上要保持協調。從法的效力上看，一切法律淵源都具有法的形式效力，該效力本身并不存在差異;但是，不同淵源的法律規范卻存在等級。所謂法律位階，是指每一部規范性法律文本在法律體系中的縱向等級。下位階的法律必須服從上位階的法律，所有的法律必須服從最高位階的法。

在我國，按照憲法和立法法規定的立法體制，法律位階共分六級，它們從高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法規、地方性法規和規章。

根本法律：也即憲法，制定和修改機關為全國人大。

基本法律：包括民事基本法律、刑事基本法律、行政基本法律和訴訟法。制定和修改機關為全國人大。

普通法律：所調整的事項包容于基本法律之下。制定和修改機關為全國人大常委會。

行政法規：制定機關為國務院。

地方性法規和規章：包括地方性法規、自治條例和單行條例，地方政府規章和部門規章。制定機關為國務院所屬部門和地方政府。

二、依法治國的基本要求

依法治國的基本要求是：有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

實行依法治國，必須嚴格執法。社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。在我國，約有80%的法律和法規是由行政機關執行的，行政執法在法律實施過程中處于舉足輕重的地位。司法則是懲治犯罪、保護公民權利的最終有效手段。能否做到依法行政和司法公正，是實現依法治國的關鍵。

嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，加強執法監督，堅決排除對執法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執法腐敗現象。

《中華人民共和國審計法》第十二條也明確規定：審計人員應當具備與其從事的審計工作相適應的專業知識和業務能力。但國家審計隊伍的現狀不容樂觀，尤其是市縣審計機關有近一半以上審計執法人員未通過執法資格考試，有很大一部分不具備與審計工作相適應的專業知識和業務能力，仍然被授予執法資格，在審計一線從事審計執法活動。

三、深刻理解依法行政、依法執法

依法行政，是指國家機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行管理的活動。依法行政的本質是有效制約和合理運用行政權力，它要求一切國家行政機關和工作人員都必須嚴格按照法律的規定，在法定職權范圍內，充分行使管理國家和社會事務的行政職能，做到既不失職，又不越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。

行政執法，是指行政機關依據法律、法規的規定，對特定人或特定事項予以處置的具體行政行為。

廣義的行政執法，是指所有的行政執法主體在行政管理的一切活動中遵守和依照法律、法規、規章和規范性文件進行行政管理的活動，它可以發生在抽象和具體的行政行為之中。

狹義的行政執法，是指法律、法規、規章所規定的行政執法主體，把法律、法規、規章和規范性文件的規定適用于具體對象或案件的活動，它一般只能發生在具體的行政行為中。

行政執法“五必須”：

1.必須依據合法。行政職權的行使必須依據法律的規定行使。

2.必須主體合法。行政執法主體合法就是事實行政執法行為的機關或者組織必須具有行政執法主體資格。合法的行政執法主體要具備以下條件：（1）行政執法主體必須是組織而不是自然人;（2）行政執法主體的成立必須有合法依據;（3）行政執法主體必須具有明確的職責范圍;（4）行政執法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔相應的法律責任。

3.必須權限合法。權限合法是指行政執法主體必須在法定的職權內履行職責、行使權力，不得越權。

4.必須內容合法。行政執法行為的內容必須公正、合理。公正、合理就是法律面前人人平等，同樣的人同樣對待;同樣的情況同樣對待;不同情況不同對待。實施行政處罰應當與違法行為的事實、情節、危害后果相當，即過罰相當。內容明確具體。（1）行政執法行為必須以事實根據為前提，而且這種事實必須證據確鑿;（2）行政主體對行政相對人實施的行政執法行為適用的法律、行政法規或者規章等規范性文件必須正確;（3）行政執法目的合乎立法目的。

5.必須注重程序。程序正義被視為“看得見的正義”。行政執法程序是由行政執法的方式、步驟、時間、順序所構成的。一般體現為前后相互連接的幾個階段，每個階段又有其相應的具體程序制度。

（1）強化程序意識。程序是權力的運行方式，也是行政權力實現公正的保證。舉個通俗的例子，可以看出程序對于結果公正至關重要。有個國家的學校給兒童上法治課，課題是姐妹兩個分一個大蘋果，采取什么方法分勻？按照我們中國人的傳統思想，因為我們不重視程序規則，無非采取兩個辦法：一是由大人分，給蘋果切上一刀，兩人各拿一半，但大人也不一定就切得很公正，難免引起糾紛;另一個方法就是犧牲一方利益，如三字經上說的“融四歲，能讓梨”，從謙讓角度來說這是好的，但從法律角度來講，還是犧牲了一方的利益。而這堂法制課想要告訴孩子們的是一個程序規則，這個蘋果誰操刀切都可以，但是操刀的人要最后拿自己的那一半蘋果。這個程序規則就制約了切蘋果的人，必須把蘋果切的公正，否則自己吃虧。這就是程序的價值。雖然程序公正不一定能夠保證行政結果的公正，但程序公正與結果之間存在內在聯系，是不容否認的。

（2）防止程序違法。違反行政執法程序的表現形式：違反正當程序，違反法定程序。防止行政執法程序違法，主要防止這兩個方面的違法。

防止違反正當程序。正當程序和法定程序是兩個不同的概念。法定程序是指有明確的法律規定的程序;而正當程序是指基于公平、正義而應遵循的程序，不論法律是否有規定都應遵守。它是對行政主體行使行政權力最低限度的要求，這已成為許多國家司法審查的重要標準。

正當程序原則：不能做自己案件的法官;聽取對方意見，包括公民被告知的權利、行政機關說明理由的義務、公民有為自己辨護的權利。

違反法定程序的表現形式，包括方式違法、步驟違法、順序違法、時限違法。

方式違法：包括沒有采取法律所要求的方式、法律所禁止的方式、違反法定方式的具體要求——未蓋印章、欠缺說明理由、欠缺告知法律救濟方式或期限、未記載其他重要事項。

步驟違法：包括缺少或遺漏了某個步驟、隨意增加步驟或更改必經步驟。

順序違法：作為行政程序要素的順序是指各個法定步驟的先后次序。如行政主體在作出具體行政行為的行政決定時，要先取證，后裁決;先裁決，后執行等。顛倒了這些順序，即構成了順序違法。

時限違法：時限違法是指行政行為的作出違反法定的時效。

（3）程序違法的法律責任，包括：

無效。是指行政機關因為具有重大明顯瑕疵或具備法定無效條件，自始不發生法律效力的情形。

補正。限于行政程序輕微違法的情形，對于實體違法或程序嚴重違法的行為，不能補正。補正使行政行為的效力得以維持，補正行為的效力追溯既往。

撤銷。對程序一般違法的行政行為，不適宜用補正的方式得以補救的，則可采用撤銷的處理辦法。

責令履行職責。當行政主體因程序上的不作為違法且責令其作為仍有意義的情況下可采用責令履行職責這種責任形式。

確認違法。適用四種情形：

行政主體逾期不履行法定職責，責令履行已無實際意義——追究行政主管人員和直接責任人員的法律責任。如：行政處分。

行政主體逾期履行法定職責的行為并未給相對人造成損失或不利影響——追究行政主管人員和直接責任人員的法律責任。如：行政處分。

對不能成立的行為，確認違法——追究行政主體的責任。

程序違法，結果正確——若撤銷重做，結果相同;確認程序違法，使該行政行為繼續有效，追究有關人員的法律責任。

行政賠償。適用三種情形：

行政主體程序上不作為行為違法，責令該行政主體履行作為義務已無實際意義，且該不作為行為已給相對人的利益造成實際損害，此時，確認行政主體不作為行為違法，責令行政主體承擔賠償責任。

行政主體實施的作為行為程序違法并給相對人的合法權益造成實際損害的，在撤銷違法行為時，同時責令行政主體承擔賠償責任。

如果撤銷該行政行為會給公共利益造成重大損失，在此情況下，可不撤銷該行政行為，而確認行政行為違法，責令行政主體采取相應的補救措施，并責令行政主體承擔賠償責任，向受害人賠償。

（作者單位：九江市審計局）