福利與市場：中國住房政策的歷史演變與政策取向

摘 ?要：住房是一個涉及民生的重大區域性經濟問題。本文以住房政策在市場和福利兩種屬性之間的角力為主線，分析我國住房政策的演進過程：在經濟、政治大背景的變動過程中，住房政策以社會福利為起點，開始逐漸轉向市場，在市場化的過程中住房政策不斷進行調控，社會福利保障制度也正逐漸完善，以求得市場與福利之間的平衡。

關鍵詞：住房政策;市場;福利;演進

從20世紀80年代初開始，我國住房建設開始進入了高速發展的階段。直到目前，大致消除了國內住房存量和人民住房需求的矛盾，據國家統計局統計，截至2016年，全國居民人均住房建筑面積為40.8平方米，基本上滿足了人民的住房需求，但是住房的商業化風險性和高杠桿性特性仍然存在，導致出現國內有住房存量、居民有住房需求但無力購買的現實住房問題。

目前的住房問題既關乎國內經濟的發展，也關乎國內社會的穩定。對居民來說，住房既是個人的基本需求，也是能夠進行買賣的保值資產，住房具有一般資產投資增值的特性。對國家來說，由于房地產行業涉及相關行業甚多，聯動性非常強，能夠帶動七十多個行業的發展，因而在國民經濟中處于無可替代的地位。作為不動產，住房是中國每位居民都應享有的基本需求，因此具備福利性和經濟性的雙重性質（姚珍珍，2009）。

本文通過對住房政策在經濟市場和社會福利雙重屬性下角力把握平衡的過程，分析新中國成立以來我國住房政策在社會大背景下的演進。

一、住房政策從福利轉向市場（新中國成立之初至1997年）

（一）起始于社會福利的住房政策（新中國成立之初至1978年）

建國初的住房政策，和其他政策一樣，主要沿用共產主義先驅前蘇聯的路徑，在城鎮實行福利性的單位供給制住房政策，保證單位上的職工都能擁有住房這一基本需求，即“國家投資，國家建設，國家分配，以租養房”的公有住房實物分配制度，職工僅需支付少量租金即可獲得住房分配。而這種住房制度的大力實施和新中國成立時的意識形態和政治環境有關——以消滅生產資料私有制的共產主義以及內憂外患的國內、國際環境，使得新中國政府集中力量在城鎮建設國防和重工業，在共產主義公有意識的指導下，為城鎮職工提供基本的住房需求成了當時住房制度的核心政策。

20世紀50年代到80年代，我國缺乏獨有的住房政策。在那個年代，房地產業被稱為消費部門，僅僅屬于居民生活領域的一部分，住房主要由政府和單位建造并相應的管理。住房問題較為分散，同時所表現出來的問題隱蔽在各個單位之中（朱亞鵬，2008）。可見，當時并沒有出現目前意義上的房地產行業，住房價格嚴重偏離缺乏市場價值，整個時期的房地產行業幾乎為零。

（二）住房市場的探索（1979年至1993年）

建國初至1978年間，我國處于計劃經濟時代，而這一時期的住房市場停滯、住房制度失效、人均住房面積減少，城鎮人均住房面積由1950年的4.5m2下降到1978年的3.6m2。

而從改革開放至1993年間，我國著手進行住房制度改革探索和嘗試。從福利住房引發的問題出發，就如何緩解住房壓力、增加住房供給、減少政府在住房方面的支出負擔等方面的問題，倡導個體自主建房或者買房，同時出售出租閑置公房，并對已租售房屋進行價格調整。從1988年的《國務院關于印發全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》，到1991年的《國務院關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》，再到1993年的《關于加強房地產市場宏觀管理促進房地產業健康持續發展的意見》等，一系列關于住房制度的政策出臺，對于住房租金制度、集資或者合作建房等的支持和鼓勵，在一定程度上促進了我國住宅建設的發展和成長。

經濟體制的改革會影響到社會政策的施行，住房福利制度的基礎開始發生改變，由單位制福利住房為基礎開始向個體自建房或聯合建房轉變，福利住房分房的體制發生改變，住房政策受福利制度的影響逐漸降低，開始受市場經濟、商品貨幣等的影響。個人的消費行為也有起初的被動接受“單位制”住房福利開始向主動購買商品化住房的方向轉變，與此同時，個體的消費權益和財產所有權也發生了相應的變化，國家、單位和勞動者三者之間的關系也受貨幣化和市場的影響，從福利依屬關系向契約關系轉變（熊躍根，1999）。房地產行業開始展現其經濟支柱的巨大威力，相應地，住房政策由最初的社會福利政策開始急劇向市場化的住房政策轉變。

（三）向市場前進的同時也關注著社會福利（1994年-1997年）

隨著市場經濟的不斷發展，我國在1994年第一次提出建立“雙軌制”（市場和保障）住房保障體系，同時《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》在文中強調要進一步促進我國的住房制度的改革，尤其是在商品房供應方面提出了新的要求：

強調“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”。在該文件中第一次為中低收入家庭解決了住房保障需求，即經濟適用房的建造措施，并決定在此基礎上開始實行住房公積金制度，建立兼顧福利性和經濟性的長期住房儲蓄體系。隨后，國家有關部門聯合發布《建立住房公積金制度的暫行規定》文件，其提出了建立住房公積金制度的相關要求，比如職工和單位按一定比例繳納、本息免征個人稅等。

1994年底，《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》的實行推動了我國住房保障的發展，成為了我國建立經濟適用住房制度的基石，促進了該類住房的大規模建設。1995年，國務院辦公廳轉發《國家安居工程實施方案》，為了配合上述文件的住房制度改革，加快住房市場化的進程，決定從1995年開始實施國家安居工程建設，計劃在5年時間內完成1.5億平方米的工程量，并要求有關部門根據政府扶持、個人負擔的相關政策，以一、二線城市為中心，逐步完成國家安居工程計劃，以保障無房戶、危房戶和困難戶的基本住房需求。

二、房地產業——新的經濟增長點（1997年至2007年）

（一）房地市場經濟屬性加速釋放（1997年至2002年）

亞洲在1997年出現了嚴重的金融危機，為了達到GDP增長“保八”的目標，我國提出了這樣的政策目標：為將住房培育成新的經濟增長動力，終止長期實行的福利分房制度。由此，國務院于1998年頒布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），決定廢除福利分房制度，停止分配住房實物，轉而實行住房分配貨幣化改革政策，這也意味著徹底結束了過去的實物福利分房制度。為此，一系列金融貨幣政策由中國人民銀行和中國銀監會依此出臺，從而確定了“支持商業銀行發展住房金融”的基調，這些政策有：《個人住房貸款管理辦法》、《關于加大住房信貸投入、支持住房建設與消費的通知》等。

我們可以發現，國務院1998年23號文對我國住房體系政策發揮了如下功能：“一家一政策”，即對于不同收入水平的家庭實行不同的住房供應政策兼具市場性和保障性的功能。盡管如此，在實際操作過程中還是存在問題。因為市場的作用并不是萬能的，會出現所謂的“市場失靈”，尤其是在準公共產品這樣的領域，具有社會福利性質的住房市場可能會受到市場“冷落”。

自1998年開始，我國住房市場的大門打開，住房進入我國市場大潮中，也開啟了一二十年內房價快速上漲的閘門。

（二）越壓越大的房地產泡沫（2003年至2007年）

由于以下兩個原因，導致2002年房地產市場“火熱”的局面，同時大城市房價上漲迅速，原因之一是房地產市場嚴重投資投機，二是供給的經濟適用房過少（徐濤，2013）。為了解決房地產市場矛盾和過高的房價，國務院于2003年發布了《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18號），強調健全房地產市場服務體系。但是，在國務院2003年18號文后，房價越來越高。

面對越來越高的房價，我國于2005年提出抑制房價過快上漲的目標，但這些政策并未達到設想的目標，房價不僅不降，反而不斷被推高。

目的在于控制房價過快上漲的《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》（國辦發明電〔2005〕8號）于2005年發布;同年，旨在實現房地產市場供需平衡，以穩定房價、促進房地產市場健康發展的《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于做好穩定住房價格工作意見的通知》（國辦發〔2005〕26號）也同時發布;繼此之后，國務院于2006年發布《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》（國辦發〔2006〕37號），以繼續控制房價過快增長、調控房地產市場良性發展。但是，這些政策的效果仍然不強，“越控越漲”的現象如頑疾般難以根除，房地產的泡沫越來越大。

三、市場驅動下的住房保障（2007年至今）

（一）兜底保障，住有所居

2007年，全國城市住房工作會議召開，會議指出，關于城市廉租房制度的建設存在相對遲滯的問題，而且關于經濟適用房的制度也并不完善。對此，國務院于2007年下發了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（〔2007〕24號），提出了以廉租房制度為重點，加快建立住房保障體系的指導思想和總體要求，以解決低收入家庭住房困難的問題。由此可以看出，解決低收入家庭住房困難的問題是國務院2007年24號文的主要目標，并明確提出了政府對低收入家庭負有主要責任，還提出了一系列操作性很強的舉措。國務院2007年24號文標志著我國關于住房保障的工作已經進入了一個新的歷史階段。另外，國務院2007年24號文的一系列規定相比于之前比較完備，其中包括關于廉租房和經濟適用房的保障對象、保障面積、稅收政策、準入和退出等規定。在此基礎上，《廉租住房保障辦法》于2007年9月通過并實施。

至2007年，我國住房保障相關體系已見雛形，可以說，2007年是我國住房保障制度變為規范的一年，但是，我國關于住房保障制度的政策目標重點仍是：僅為城鎮中低收入階層提供相關的住房保障。

從2007年底開始，相關部門相繼印發、發布一系列政策，其中包括：建設部等于2007年12月印發了《關于改善農民工居住條件的指導意見》;國務院辦公廳于2008年發布了《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》（國辦發〔2008〕131號）;然后，《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》于2009年開始實施;接著，住建部等于2010年下發了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》;隨后，《公共租賃住房管理辦法》于2012年出臺;最后，住建部等于2013年下發《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》。

總結、分析上述政策，我們可以發現這一系列住房保障政策目標相比之前有所延展。具體來看，之前只是考慮城鎮中低收入者的住房困難問題，后來是全方面地考慮城鎮各個階層的住房困難群體，尤其是將農民工納入城鎮住房保障的范圍，我國關于住房保障的政策目標有了長足進步。

（二）利益驅動下的政策調控

在住房保障制度走向規范的同時，2008年下半年全球金融危機爆發，為避免經濟進一步衰退，各部委與地方政府先后出臺了相關政策，導致房價從2009年起快速上漲。由此，2010年后又加強了對住房市場的調控，國務院辦公廳發文，規定了每年保障房的數量，并在原有手段基礎上，提出了房地產市場限購政策，進一步控制房價。

四、小結：

從實際來看，住房政策已不可能再回歸單一的福利屬性，也不可能僅僅只有單一的市場屬性，如何使住房政策在市場與福利之間角力把握平衡，應該在住房政策制定上下功夫，住房政策制定的重點應該是：其一，實現堅持“房住不炒”的定位;其二，加快建立多元主體供給的住房制度、建立多元渠道保障的住房制度、建立租購并舉的住房制度，以達到全體人民住有所居的目的。

正如諾貝爾經濟學獎獲得者劉易斯所說的那樣，住房政策帶來的挫折和失望比任何一方面的公共政策帶來的挫折和失望更多，在很多地方，政策規劃和政策現實之間的差距都非常巨大。又如Donnison和Ungerson（1982）說的，“住房問題是永遠元法解決的一一它只是變化而已”。住房政策十分復雜，住房政策的研究也極具挑戰性。

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作者簡介：

付昨霖（1994.1-），性別：男;籍貫：四川省華鎣市;民族：漢;最高學歷：碩士在讀;研究方向：臨床社會工作。