西方發達國家土地銀行制度發展路徑及啟示

王震江

2018年中央一號文件對實施鄉村振興戰略做了全面部署，明確要求健全適合農業農村特點的農村金融體系，更好滿足鄉村振興多樣化金融需求。建立完善土地銀行制度是許多國家和地區農業農村現代化的共同經驗和有效手段。土地銀行制度源于歐洲，并在西方發達國家得到長足發展、取得巨大成功。目前國內“類土地銀行”大量涌現，中國人民銀行也在積極推進農村“兩權抵押”貸款試點，深入研究西方發達國家土地銀行制度對建立專業化、規范化的中國農村土地銀行制度有重要意義。

土地銀行是從事土地抵押（再）融資服務的專業化的準公益性金融機構。世界上第一個真正意義上專門的土地銀行是1770年成立的普魯士土地抵押信用合作社，它對歐洲乃至世界土地銀行的發展產生了深遠影響。1853年，法蘭西土地銀行成立;1896年，日本勸業銀行成立，發放的農地抵押貸款期限最長達50年;1916年，美國成立聯邦土地銀行;1953年，日本成立農林漁業金融公庫，主要用于支持農地改良等基礎設施和公共設施建設。由于各國具體國情不同，在發起成立方式上，既有如德國自下而上自發成立的，也有如日本自上而下推動建立的，還有如法國、美國自上而下與自下而上相結合的形式。在業務范圍上，大多專營農地抵押信貸業務，也有個別兼營其他業務。在性質上，又分為國有公營、官民合營、合作社制、股份公司等多種形態（表1）。

土地銀行在農業現代化不同階段的角色和作用

土地銀行制度是適應農業特點的一種特殊信用制度安排。由于土地生產商品和提供勞務都需要一個很長的時間，這就需要在投資者得到收入前，通過農地抵押方式獲得長期信用支持。不同歷史時期土地銀行的角色和作用有所不同。在農業現代化前期，主要是緩解高利貸盤剝，解決融資難和融資貴的問題;在農業現代化中期，主要是為農業機械化、科技化提供長期信用支持;農業現代化后期，土地銀行的服務領域和業務范圍進一步拓展到農業農村相關的非農領域，并注重加大對生態環保等領域的支持。

美國聯邦土地銀行百年歷史變遷就是一個生動的例子。1930年以前，主要圍繞農場主購買土地開展規模化經營提供金融服務。20世紀30～60年代，主要為農業機械化、專業化、科技化提供長期低息貸款支持。1971年后，美國農業已經實現現代化機械化，聯邦土地銀行業務范圍拓展到農村住房貸款和農業相關商業貸款，1985年后，進一步增加了對青年農民、創業者、小農場主的貸款支持。今天的農場信貸系統（由聯邦土地銀行發展而來）參與了大量政府農業項目，不僅可以提供短期、中期和長期信貸服務，而且可提供投資、保險等各類綜合金融服務。

西方發達國家土地銀行制度發展路徑

歐洲國家土地銀行制度總體上是一種自我實施的非正式制度安排，即這種土地銀行制度不是通過外部強制力實施，而主要是通過內部契約安排（如土地信用合作社章程等）自我執行的。歐洲是資本主義的發源地，也是合作社的發源地，資本主義制度的確立加速了土地資本化進程，發達的合作經濟組織則為形成非正式的土地銀行制度打下良好基礎。

英國土地金融出現最早，在1640年英國資產階級革命前農地抵押貸款已經相當普遍，只是沒有發展為專業的土地銀行。英國最早的專業化的土地銀行是1925年成立的土地抵押公司，這是由英國10家大銀行共同投資組建的一家私營股份制公司，主要發放農業和土地改良抵押貸款，期限最長60年，抵押率2/3，分半年或一年攤還本息。英國早期的土地銀行制度是純粹的市場化模式，這一種是內生的自發的制度變遷。

相比地廣人稀、資本市場早熟的英國，以小農經濟為主的大陸國家的土地銀行制度對中國可能更有借鑒意義。由于法國、日本均是借鑒德國的模式，美國雖然也借鑒德、法模式，但有自己明顯的特征，所以下面主要以德國、美國的土地銀行制度為主進行介紹分析。

德國（早期為普魯士王國）土地銀行產生發展過程。18世紀中期，普魯士受英國工業革命對谷物需求增加的刺激，農業資本主義經營得到發展，農地抵押長期生產性融資需求增加。1750年普魯士頒布《抵押權法令》強化抵押權公示制度，為農地安全抵押奠定法律基礎。但受歐洲七年戰爭影響，德國農村凋敝，即使原來富有的大地主也負債沉重，無力投資發展農業生產，而農民更是大多逃亡。為恢復和發展農業生產，普魯士國王接受一個柏林商人皮林的建議，讓需要借款的地主聯合起來組成土地抵押信用合作社（Landschaften），國王授權合作社可以拿聯合的土地作擔保向社會發行債券籌集資金。為給此類債券增加擔保信用，政府規定本省貴族地主無論是否需要借款，只要土地達到一定數額，均須用作本省土地抵押信用合作社發債的擔保，并規定土地債券可以作為財產銷售，像貨幣一樣在市場流通，收益免于納稅，因此這種債券流動性比較好，地主降低了融資成本，逐步走出困境。到1769年，這種合作組織已經遍布全國，幾乎所有的地主都成了社員。社員貸款的期限通常在10～60年不等，一般每年償還一次，即社員向合作社繳納的常年金，每年攤還數額約為借款額的5%。包括本金、相當于借款額4%的利息、0.25%的服務費和0.25%的公積金，首期攤還的本金約為借款額的0.5%，以后逐年提高比例。

19世紀初，伴隨著封建制度向資本主義制度轉變，普魯士進行了農地改革，農民可以贖買份地和村社公有土地歸自己所有，自耕農逐漸增多。1849年起，農民擁有價值在1500馬克以上的土地也可以加入土地抵押信用合作社，通過合作社融資購買耕地等，合作社日益平民化。普魯士東北部的這類合作社還組成了若干聯合銀行，代合作社發行債券、給投資人兌付本息等。到19世紀中期，土地抵押信用合作社已經在普魯士普遍建立。為進一步加強互助和業務規范，1873年，普魯士8個省的土地抵押信用合作社和一家公營的農地信貸機構在柏林聯合組建了中央土地抵押合作社。到19世紀后期，德國抵押權制度進一步健全，1872年頒布的《不動產物權的取得及物上負擔的法律》，1894年頒布的《普魯士土地法》和1896年頒布的德國民法典確立了不動產抵押的公示原則、特定原則和獨立原則，有效保護了抵押權人的利益，為農地金融發展打下穩固基礎。為彌補土地抵押信用合作社在土地開發融資等方面不足，德國政府還組建了以土地信貸銀行為代表的公營土地信貸機構，1832年，德國第一家公營的土地信貸銀行在卡賽爾成立，此后又有多個省或地區成立。但直到今天，土地抵押信用合作社仍是德國農地金融的主要形式。

德國土地銀行制度產生發展過程演繹了一個典型的自我執行的制度變遷過程，主要分為兩個階段。第一個階段，局部地區的地主為獲得生產資金、擺脫高利貸盤剝，自發聯合成立土地抵押信用合作社，這種小范圍的聯合發生在熟人之間，交易成本很低，而潛在收益很高，因而地主有推動制度變遷的足夠動力。第二階段，是局部零散的土地抵押信用社走向聯合的階段，推動這一制度變遷的主要動因是農業生產發展，需要更多更長期的資金，小范圍合作社所能提供的資金難以滿足生產發展的需要。于是，先出現了一省的聯合社，爾后出現多省聯合社，最后是形成全國的中央聯合社。

美國土地銀行成立于1916年。當時美國正經歷一場嚴重的農業經濟危機，大批中小農場主破產;同時美國農業已開始進入規模化、機械化生產階段，亟需大量長期低息資金支持。為穩定農業發展，美國國會該年通過《聯邦農場貸款法》（以下簡稱“1916年法”），將全國分為12個信貸區，每個區設一個聯邦土地銀行，各行通過獨立發行農地抵押債券籌集資金，為農場主提供中長期農地抵押貸款。聯邦土地銀行采取“銀行+協會”的雙層組織結構。各信貸區的聯邦土地銀行通過國家農場貸款協會向農場主發放貸款，協會是土地銀行的股東，在職能上相當于土地銀行的基層組織，但它是獨立的經營實體，并不隸屬于土地銀行。按照1916年法，每個信貸區10個以上的農場主（貸款人）就可以申請組建一個國家農場貸款協會，條件是有公司章程，成員是土地的所有人并以土地作抵押申請貸款、認購不少于貸款額5%的土地銀行股份。這是一個純粹的合作社組織，實行一人一票民主管理，會員按照與協會的交易額（貸款數量）參與分紅。協會主要負責接受農場主貸款申請、經初始審核后將相關材料報送土地銀行、接收土地銀行預付貸款并轉交給會員、對會員按期償還貸款承擔背書人責任等。

美國聯邦土地銀行的產生是典型的強制性制度變遷的過程，但由于其獨特的結構設計，在制度執行中又表現出自我實施的制度特征（農場主通過購買銀行的股份逐漸成為銀行的所有者和管理參與者）。聯邦土地銀行在借鑒總結德、法經驗的基礎上，由社會精英進行縝密的制度設計，然后通過立法在全國12個信貸區推動制度實施。由于這種縝密的設計，它實現了德國民間土地銀行和公立土地銀行的雙重目的：既達到了引導農場主走向聯合自助以解決農業生產資金不足的目標，又實現了貫徹政府農業政策，保障農業經濟穩定發展的目標，可謂一箭雙雕。后來隨著政府資金的逐步退出，聯邦土地銀行走向自我發展的道路，之后的制度變遷，呈現出內生的漸進的制度變遷的特征。這種變遷表現在四個方面：第一，債券發行方式變化，由各區銀行獨立發行走向聯合發行，這出于降低交易成本的考慮。第二，組織結構變革，先是在30年代由三家銀行合并成統一的聯邦農場信貸系統，以增強抵御市場風險的能力;后來在80年代重組后進行一系列的機構整合，以降低運行成本，提高運營效率。第三，籌資手段更加專業化，1988年后專門成立金融公司負責債券發行管理及資產證券化業務，并成立聯邦農業抵押公司（Farmer Mac）負責債券二級市場買賣服務，確保資金來源并防范流動性風險。第四，風險防控手段變化，成立專門的保險子公司——農場信貸系統保險公司（FCSIC）。可以說，后期的制度變革均是適應市場環境變化自發做出的調整，其目標是提高效率，爭取利潤最大化。聯邦農場信貸系統現在已經成為全球性的高度市場化、專業化的以合作制為主的股份公司，它在全球發債，投資人來自多個國家。

西方發達國家土地銀行制度的共同特征

盡管西方發達國家土地銀行制度產生發展的具體路徑不同，但有一些共同特征：

從創立的初衷看，多是為抑制農村高利貸盤剝，解決農村融資難融資貴問題。因為農民處于社會最底層，生活貧困，缺乏資金只能拿地典當，地主趁火打劫，壓低典價并趁機掠奪，這一方面會加劇社會矛盾，另一方面不利于勞動力和土地資源的有效結合，破壞農業生產力。而通過土地銀行制度的建立，使得農民的地價能得到公正的評估，并能以地抵押解決資金問題，從而有效破解了這一困局，提高了農民生產積極性，穩定了農業生產。

從創立的前置條件看，大多農地產權清晰、農業市場化水平較高，且擁有較為發達的金融市場和穩定的外部環境。一是農地產權清晰，有良好的土地登記、抵押和地籍管理制度。這使得農地權益能夠拿出來進行抵押，一旦貸款違約，因為債權關系清楚，能夠順利處置。二是農業市場化發展到一定水平，有規模化經營和土地資本化的需要。這是因為購買或租賃土地，進行土地改良、購買農業機械等需要有大量資金投入，因而農地金融需要會很迫切。三是金融市場尤其是債券市場比較發達，這樣土地銀行才能順利通過發行農地抵押（貸款）債券籌集資金，從而順利開展農地抵押貸款業務。四是政治經濟環境比較穩定。只有在一個相對穩定的政治經濟環境下，農業投資才能有較穩定的預期收益，農民才愿意投資，因而才有旺盛的金融需求。同時，也只有在穩定的政治經濟環境下，金融市場才比較穩定，剩余資金持有者才愿意投資，從而農地抵押債券才能順利發行。五是有完善的法制環境作保障。德、法、美、日四國創建土地銀行時均出臺了專門的法律，對土地銀行資金來源及使用、貸款對象、用途、利率，組織機構、監管機構等都做了明確規定。另外，這些國家農地產權、農地流轉法律制度也比較完善。

從資金來源看，主要通過發債籌資。第一，因為土地銀行發放的基本都是大額長期貸款，通過存款吸納的資金難以滿足放款的需要，也存在期限嚴重不匹配的問題。第二，土地銀行的基本運作原理就是土地債券化，債券化是盤活農地資產的主要手段，沒有土地債券化，也就沒有土地銀行。第三，債券可以跨越地域界限、市場界限，進行廣泛的融資，從而可以聚集更多的社會閑散資金推動農業農村發展。第四，債券發行均得到政府特許的，且得到政府擔保支持。德國、法國、日本政府在法律中明確了對土地銀行的擔保責任，美國政府雖然在法律文件中稱不對聯邦土地銀行債券償還承擔責任，但因聯邦土地銀行是政府支持企業，市場還是認為它背后有政府的擔保，因而它發行的債券市場認購率高、發行利率較低。

從機構設置看，多以專營銀行為主。因為農地遠不及市地價值高、流動性好，而且農業本身經營風險大、收益率低，商業銀行通常不愿介入農地抵押長期貸款業務。因此讓商業銀行兼營土地銀行業務不可行，而讓一個銀行同時兼營市地金融和農地金融也有明顯弊端，如法國土地信貸銀行兼營市地金融，導致銀行傾向將市場籌集的資金更多投向城市地產，不利于全力支持農業發展。所以，不論德國的土地抵押信用合作社、美國聯邦土地銀行，還是日本的勸業銀行，建立初期都是專門經營農地抵押貸款的長期信貸銀行。

從政府的角色看，在土地銀行創立和發展中都給予了大量支持。因為土地銀行有很強的社會公益性和外部正效應，政府扶持既是份內職責也是為了鞏固自己的統治地位。首先，初創時均有政府引導和財政支持。因為銀行的關鍵是信用，而一個初創的銀行機構，人們對其并不了解，甚至不知道它能否存在下去、能存在多久，因而不會相信它，更不會有投資的積極性。這也是聯邦土地銀行初創時股金認購率非常低的主要原因。這時沒有政府的支持推動是很難生存下去的。美、日、法政府在土地銀行創立時都有政府出資，普魯士土地抵押信用合作社成立時沒有政府出資，但政府通過法令要求地主的土地達到一定規模，無論是否貸款，均要作為合作社的擔保品，這本身就是對土地信貸機構的最大支持。其次，土地銀行因經濟危機陷入困境時政府出手救助。任何企業，在經濟危機沖擊都難獨善其身，聯邦土地銀行就是如此，雖然它經營狀況良好，但在20世紀30年代大蕭條和80年代嚴重的農業危機時也難逃厄運，債臺高筑，聯邦政府先后援助1.25億和40億美元才使它起死回生。德國地產抵押銀行信貸機構也是因為“二戰”影響而債務累累，聯邦政府出手接管并整合才有了后來的德國農業地產抵押銀行。其三，財政資金支持和稅收減免優惠。因為土地銀行所經營的長期信貸業務本身風險較高，而放貸利率又比較低，因而發達國家普遍通過貼息、減免營業稅等降低其運營成本，提高其財務可持續能力。此外，為豐富其資金來源，各國通常要求一定規模的財政資金存入土地銀行，甚至像法國一樣每年定期由財政撥付資金。

對建立中國農村土地銀行的啟示

目前中國農地流轉活躍，農地金融需求旺盛，農地確權頒證進程加快，農村土地制度改革不斷深化，建立專業化的中國農村土地銀行的條件已經成熟。西方國家土地銀行制度變遷路徑為我國創建農村土地銀行提供了寶貴的經驗借鑒和重要啟示。

土地銀行能有效發揮農地的財產功能。土地是最可靠的財產，但土地是固定的，流動性較差，尤其是遠離城市的土地，這樣很難發揮其應有的價值。在這種情況下要激活其價值，就要依靠金融的手段，而土地銀行制度就是最有效的手段。

信用合作是開展農地抵押的可靠依托。德、法、美的土地銀行均是以合作社為基礎建立的，日本勸業銀行雖不是合作社，但日本有完善的合作金融體系---農業協同組合系統，后來的農林漁業金融公庫主要依托農協系統發放農地抵押貸款。土地銀行之所以要以合作社為基礎，主要是因為農村地域廣闊，農民居住相對分散，信息不對稱特征明顯，銀行機構對農戶做貸款盡職調查的成本較高，而合作社內部成員間相互比較熟悉，且要經常打交道，違約的聲譽風險較高，在這里，內部規則的約束顯然要強于外部制度的約束。銀行通過合作社擔保發放貸款，既減少甄別客戶的成本，同時也提高對客戶的約束力，增加了貸款的安全性。

國家信用支持是土地銀行順利運轉的重要保障。銀行的要義是信用，土地銀行運作的關鍵是增信。個體農民的信用是很小的，由多個農民組成的合作社信用會高一些，但也是有限的，而國家的信用級別通常是最高的。各國土地銀行無論出資人是誰，也不論建立的方式如何，成立初期無一例外都有政府的保證，不管是德國自下而上建立的土地抵押信用合作社，還是日本由政府出資建立的勸業銀行，都有政府的擔保。聯邦土地銀行雖然沒有政府的明示擔保，但建立時主要由政府出資，且本身就是政府支持特許經營的企業，在受到危機沖擊面臨困境時， 都會有政府出手援助，其實仍是有政府隱性的信用支持在里面。

要建立完善的金融風險分擔機制。金融機構的健康運轉離不開完善的風險管控。農業經營的特殊性決定了農業貸款風險要高于工商業，更何況土地銀行所經營的主要是長期信貸業務。因而建立起完善的風險分擔機制就顯得尤為重要。發達國家土地銀行制度是一個層層嵌套、相互支持的完整體系，土地銀行的運轉與信用保證、農業保險、信貸保險、信貸協助、銀行基金等密切配合，從而保障了土地銀行的順利運轉。日本通過農業信用保證保險制度分擔了土地銀行的放貸風險，并通過共濟制度穩定了農民收入，保障了農民的還款能力。美國農場信貸系統通過建立聯邦農業信貸銀行資金公司、聯邦農業抵押公司、農場信貸保險公司、農業信貸協助公司等延長和擴展了農地金融服務鏈條，起到了共同防范和分擔風險的作用。

要正確處理好政府與市場的關系。經濟學告訴我們，宏觀調控中市場手段和政府手段二者各有所長各有所短，兩者要有機協調配合。政府要擺正自己的位置，調控經濟要順應市場規律，在土地銀行面臨經濟危機沖擊時給予必要支持，一旦土地銀行恢復正常經營，政府就及時退出干預。這是美國聯邦信貸系統經營百年仍然很有活力的重要原因。相反，日本農林漁業金融公庫雖然也在推動日本農業現代化方面發揮了重要作用，但由于政府干預太多，對農協系統以至整個農村金融體系產生了擠出效應，從而造成了效率上的損失。2008年10月，日本農林漁業金融公庫與其他三家政策性金融機構合并成為日本政策性金融公庫（JFC），貸款領域收縮，貸款結構也有所調整。

（作者單位：中國農業發展銀行戰略規劃部）?