“兩位一體”管理框架下銀行經常項目微觀合規監管研究

董玉婷 石紅波

摘 ? 要：在具有中國特點的跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架下，對于已實現完全可兌換的經常項目而言，建立具有可操作性的銀行微觀合規監管體系，對于完善經常項目外匯管理、防范跨境資金流動風險具有重要意義。本文基于我國銀行經常項目監管實踐，嘗試通過構建銀行經常項目微觀合規監管長效約束機制，切實加強銀行經常項目微觀合規管理，充分發揮銀行部門在外匯管理中的關鍵作用，進而實現依法依規維護外匯市場秩序的目的。

關鍵詞：經常項目;銀行微觀合規監管;風險防范

中圖分類號：F830.7 ?文獻標識碼：B ?文章編號：1674-2265（2019）05-0069-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.05.011

一、引言

2018年，國家外匯管理局提出構建“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體的跨境資本流動管理體系，其中，宏觀審慎從維護外匯市場穩定大局出發，以防控系統性金融風險為總體目標，針對外匯市場順周期波動，采取必要的逆周期管理工具，調控市場主體交易行為;微觀監管著眼于依法依規維護外匯市場秩序，強調真實性、合法性、合規性要求，強化反洗錢、反逃稅和反恐怖融資監管，保持政策和執法標準跨周期穩定性、一致性和可預測性。目前我國經常項目已經實現了完全可兌換，對于具有真實交易背景的經常項目外匯收支，在其結售匯或收付匯環節均不施加總量控制、額度控制或其他限制。因此，對于經常項下外匯交易，應更加注重微觀合規監管，加強真實性合規性審核，避免違規違法資金借道經常項目實現跨境流動。作為跨境資金流動與外匯管理政策傳導的樞紐，銀行的外匯業務合規情況會對整個國家或地區的外匯市場健康運行產生較大影響。因此，在“兩位一體”框架下，有必要研究完善銀行經常項目微觀合規監管，充分發揮銀行的“一線”作用，有效防范經常項目下跨境資金流動風險。

二、銀行經常項目微觀合規監管內涵與現狀

（一）銀行經常項目微觀合規監管的內涵

銀行經常項目微觀合規監管包括兩個層面：一是銀行內部管理。這是銀行履行經常項目外匯業務展業原則的基本保障機制，也是在銀行經常項目外匯業務合規監管框架中的基礎一環。二是外匯局監管。目前外匯局對銀行經常項目的微觀合規監管，主要是通過核查檢查、風險提示、約見談話、違規處罰、銀行考核等監管手段，督促銀行嚴格按照展業原則辦理經常項目下外匯業務，切實開展真實性合規性審核，維護健康的外匯市場秩序。

（二）銀行經常項目微觀合規監管的現狀

1. 銀行內部層面。主要由三道防線構成：第一道防線即業務部門，是合規風險的直接承擔者，對經營活動的合規性負首要責任;第二道防線即合規管理部門，如風險管理部門、財務控制部門，承擔咨詢、監督、培訓、報告職責;第三道防線即內部審計部門，對一、二道防線的合規履職情況定期進行獨立監督與評價。三個部門各司其職、分工協作才能筑牢銀行合規防線。但日常監管發現，銀行內部三道防線普遍未真正發揮作用，合規管理方面存在諸多問題。一是業務部門，受經營業績驅動，放松盡職審查尺度，未認真審核客戶提交的交易背景材料，對企業資金運行情況、貿易規模、資金用途等調查不充分，為存在明顯不符點的單證提供融資或辦理收付匯、結售匯等業務，致使真實性審核流于形式。二是合規管理部門，更多關注控制授信對象的信用風險，確保信貸款項的及時收回，而對業務合規性檢查關注度不夠，使內控制度流于形式、效能淡化。三是內部審計部門，在履行同級監督時制約因素較多，介入程度有限，內控檢查走過場、形式化，內控檢查報告內容避重就輕，對深層次問題和業務風險的識別預警不足。

2. 外匯局層面。一是從監管環節來看，目前的微觀合規監管屬于事后監管手段，偏重于風險暴露后的處理，更大程度上是發揮對違規行為的震懾作用，而事前引導、控制防范作用不足。二是從監管覆蓋面來看，目前對銀行的經常項目違規合規監管主要依賴各類業務系統的日常監測預警和外匯局開展的現場核查檢查。受制于業務系統的風險點、閾值設置等，日常監測預警僅能實現對現有數據核對關系個別風險點的提示，難以實現全面監測;對銀行盡職審查情況、展業三原則落實情況等，只能通過現場核查檢查來實現。而受外匯局監管隊伍規模和人員精力制約，現場核查檢查不可能實現每年機構全覆蓋，監管存在盲區。三是從監管內容看，目前外匯局對銀行合規監管偏重外匯業務本身的合規性，對銀行內部管理情況的監管力度不夠，僅在銀行執行外匯管理規定考核層面通過“內控管理及其他”模塊予以體現，對考核內容進行了規定，但只是簡單給出了不同考核結果的評分區間，并未明確評價方法和評分標準，導致各級外匯局在考核實際操作中差異較大，公平性不足。四是從監管的主客體關系看，監管者與被監管者之間的博弈關系抑制了銀行落實合規監管的內在需求。同時，隨著我國對外開放程度的不斷提升，銀行外匯業務規模明顯增加、復雜程度明顯提高，且銀行與企業之間業務關系復雜、利益聯結性較強，發現違規既需要“全面撒網”，又需要“抽絲剝繭”，對基層外匯局人員素質提出了很大挑戰，監管通常滯后于銀行的業務創新和發展，監管效能受到制約。

綜上，需要重塑銀行經常項目合規監管思路，提升外匯合規監管的有效性。

三、“兩位一體”框架下銀行經常項目微觀合規監管框架設計

（一）“兩位一體”框架下銀行經常項目微觀合規監管的目標及原則

1. 管理目標。通過構建銀行經常項目微觀合規監管長效約束機制，提高銀行合規經營的內在自覺性，督促銀行發揮內部“三道防線”作用，強化真實性、合規性審核，實現對銀行業務風險早控制、早識別、早預警、早發現、早處置。

2. 管理原則。一是宏觀和微觀相協調，宏觀統領微觀、微觀服從并服務于宏觀，二者分工協作，提高監管的準確性和針對性。二是與當前銀行微觀合規與宏觀審慎評估體系接軌且保持一定獨立性，既兼顧政策的銜接，又突出微觀合規監管的需要。三是強化銀行主體的自我約束，督促銀行根據自身經營目標和內控機制落實展業，外匯局僅對真實性、合法性、合規性進行原則性規定。

（二）銀行經常項目微觀合規的管理方式及實現路徑

基于以上目標原則，本文以“一套機制、兩套指標” ①為核心，采取非現場監測、現場評估、銀行自查自評等手段，綜合采用銀行風險評價、差異化監管等多種方式，輔以各項服務支持措施，對銀行經常項目外匯業務實施全方位、立體化的監管，構建良性互動的銀行監管長效機制（見圖1）。

1. 銀行風險評價。

一是非現場評測。建立銀行經常項目非現場評測指標體系，從宏觀到中觀，從中觀到微觀，確定重點關注的項目、銀行、地區及異常線索，形成非現場評測結果（見表1）。

二是對高風險銀行現場評估。依據非現場評測結果，對高風險銀行開展現場評估。現場評估的目的在于尋找并解決造成銀行業務違規或潛在風險隱患的深層次原因，而不是定位于處理某個問題。現場核查評估指標體系具體見圖2。

為了保持與當前MPA評估體系的一致性和銜接性，現場核查評估標準在內容上與銀行執行外匯管理規定情況考核（以下簡稱銀行考核）一脈相承，主要分為業務合規、數據質量和內控管理三大部分，但更加強調內控管理的重要性，以突出核查評估的事前風險防范作用。為進一步理順和細化內控管理的各項要求，將“內控管理”分解為制度建設、系統建設、人員管理、運行機制四個模塊，著力于涵蓋銀行內控管理的三道防線，并結合銀行目前的內部管理現狀，明確各項考核內容;另一方面，從內控管理的視角，將業務合規和數據質量合并成一項指標，即“落實效果”。由此，整個指標框架以內控為主線，將銀行考核的內容予以了重新劃分。

在權重設計上，目前的銀行考核作為一種事后監管手段，業務合規和數據質量合計占70分，內控管理占30分。而現場核查評估更大意義上是事前管理，更加突出內控管理的重要性，因此將落實效果的賦值調整為30分，而其他四個內控管理的分解指標合并為70分。

在評估方法上，結合不同考核內容的特殊性，分別設計現場調閱資料、現場座談、發放問卷、測試、查看系統等不同的核查方法，同時，分別采取經驗賦值法、加分法、扣分法、公式法等不同的評估標準，以求盡可能客觀、科學地評估銀行業務現狀。

具體來看：

（1）制度建設。主要考察銀行內部制度的建設情況，包括內控制度完備性、職責分工完善性、合規考核導向性與內控制度更新及時性四個子模塊。其中，內控制度完備性考察銀行是否制定標準統一的規章制度、操作流程、政策解讀、風險提示等制度辦法以充分識別和評估各項外匯業務經營中面臨的違規風險。職責分工完善性考察銀行是否制定系統化的機制、制度和方法，建立和完善內部組織架構，明確各部室職責分工，保證外匯業務違規風險內部控制的各項職責得到有效履行;是否指定專門部門作為外匯業務違規內控管理職能部門，牽頭內部控制體系的統籌規劃、組織落實和檢查評估;是否明確相關部門在內部風險控制中的職責，是否制定與自身職責相關的內部風險或重大事項報告制度。合規考核導向性考察銀行是否將外匯管理合規納入銀行經營績效考核，是否設置以合規為導向的考核權重及考核頻次，制定完善的考核辦法并嚴格落實。內控制度更新及時性考察銀行是否及時根據外匯形勢及監管規定的發展變化對內控管理措施進行調整。制度建設考核模塊的核查方法與評估標準見表2。

（2）系統建設。主要考察銀行外匯業務系統的建設情況，包括風險防控的完備性、業務操作的銜接性與外部監督的匹配性三個子模塊。其中，風險防控的完備性考察銀行系統設計是否適應外匯監管法規要求，實現對業務活動的系統自動控制，是否存在易導致外匯違規風險的缺陷或漏洞。與業務操作的銜接性考察銀行外匯業務操作與管理信息系統是否能及時、準確記錄經營管理信息，確保連續性與可追溯性;是否及時進行參數調整以適應最新外匯政策要求。與外部監督的匹配性考察銀行信息輸出是否便利高效并滿足內外部監督需求。系統建設考核模塊的核查方法與評估標準見表3。

（3）人員管理。主要考察銀行外匯業務人員的配備、培訓以及內部績效考核情況，包括人員配備、人員培訓與獎懲激勵三個子模塊。其中，人員配備考察銀行外匯從業人員是否根據自身內控要求配備齊全;是否明確外匯從業人員任職基本要求;是否采取有效措施以保障外匯從業人員的穩定性和連續性。人員培訓考察銀行是否有針對性地開展外匯業務培訓，培訓是否有效。獎懲激勵考察銀行是否建立以合規為導向的正向外匯業務激勵約束機制。人員管理考核模塊的核查方法與評估標準見表4。

（4）運行機制。主要考察銀行內部管理機制的運行情況，包括內控監督落實情況、信息傳導落實情況與問題整改落實情況三個子模塊。其中，內控監督落實情況考察銀行內控風險各職能部門是否建立并組織落實內部檢查計劃、內部評價辦法、風險提示制度等外匯業務違規風險防范機制;具體業務部門是否參與制定與自身職責相關的外匯業務制度和操作流程，是否不定期組織開展業務自查;各部門是否根據分工協調配合，并按照職責分工分步落實。信息傳導落實情況考察銀行是否具有有效的信息傳導機制，包括由上至下的信息傳導、部門橫向間的信息傳導、由下至上的信息傳導三個層面，確保相關部門和員工及時了解與其職責相關的政策、制度和信息。問題整改落實情況考察銀行是否具有內部控制外匯業務違規問題整改機制，明確整改責任部門，規范整改工作流程，確保整改措施落實到位。運行機制考核模塊的核查方法與評估標準見表5。

（5）落實效果。主要考察銀行辦理經常項下外匯業務的合規性以及數據報送質量，包括數據質量情況與業務合規情況兩個子模塊。考核內容和扣分標準與銀行考核基本一致，但對數據質量差錯設置了平均差錯率的基礎考量值，使得評估標準更加科學公正。落實效果考核模塊的核查方法與評估標準見表6。

三是銀行自查自評。要求銀行的一級分行和二級分行每半年至少開展一次經常項目微觀合規風險自查，根據自查情況開展自評，并向所在地外匯局報送自查自評報告。

2. 確定銀行微觀合規風險等級。根據非現場評測、現場評估結論，結合銀行自查自評報告、銀行執行外匯管理規定考核、以前年度檢查核查及外匯局日常監管情況，對銀行微觀合規情況進行風險評價，確定銀行微觀合規風險等級。

3. 差異化監管措施。外匯局根據銀行微觀合規風險等級，對銀行實施差異化監管。一是管理類措施，包括銀行執行外匯管理規定考核評分、下發風險提示函、約見談話、移交檢查、建議取消業務資格等;二是服務類措施，包括座談、調研、培訓交流、問卷調查及考試等。

四、推進銀行經常項目微觀合規監管思路落實的其他建議

（一）強化組織保障

為保證評估體系和評估標準的一致性，建議由省級外匯局負責制定風險評價標準、設定非現場評測指標和現場評估指標，組織開展銀行經常項目微觀合規監管工作，下級局配合完成對銀行的風險評價以及差異化監管工作。

（二）建立多樣化的溝通交流機制

加強外匯局與銀行之間橫向交流，提升銀行微觀合規意識，提高外匯局監管質效。包括按季開展問卷調查，按季開展座談或調研，每半年召開一次外匯聯絡員會議，不定期開展銀行人員業務能力測試等。外匯局引導銀行建立完善內部激勵考核機制。鼓勵銀行做實客戶評級，及時反饋可疑客戶交易，營造良好的自律氛圍。

（三）注重數據積累，定期調整完善

在上述監管體系中，監管的準確性和針對性，有賴于非現場評測指標中各類指標及閾值的設置;現場評估結果的科學性和公平性，有賴于現場評估標準中樣本銀行的選擇、經驗值的積累等。因此，開展頻次越多、數據積累量越大，越有利于發揮該監管體系的有效性。同時，結合在實踐中遇到的實際情況，定期對各類指標進行更新和調整，對監管和服務的方式方法進行充實和完善，使該體系保持動態發展趨勢，將更有利于該體系在“兩位一體”框架下對銀行微觀合規監管發揮更大作用。

注：

①一套機制為銀行經常項目微觀合規監管長效機制，兩套指標為銀行經常項目非現場評測指標與現場核查評估指標。

參考文獻：

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Abstract：Under the framework of "macro prudence+micro supervision" of cross-border capital flows with Chinese characteristics，it is of great significance to establish an operable bank micro-compliance supervision system for current account foreign exchange management and to guard against cross-border capital flow risks for fully convertible current projects. Based on the practice of current account supervision in China's banks，this paper attempts to strengthen the micro-compliance management of current account of banks by establishing a long-term restraint mechanism of micro-compliance supervision of current account of banks，giving full play to the key role of banking departments in foreign exchange management，and thus achieving the purpose of maintaining the order of foreign exchange market in accordance with regulations.

Key Words：current account，bank micro-compliance supervision，risk prevention