聯動治理的政策風險傳遞與政策網絡探索

陳錦文 蔡嵐

摘 要：在聯動治理過程中，因為政策制定的壓力，弱政策系統易導致政策風險傳遞。基于現代政府民主治理的需求、有效整合社會資源與利益的需求，區別于傳統的韋伯官僚等級制或純市場管理，政策網絡可以通過其協調各方關系、平衡各方利益等能力有效控制公共政策過程中的政策風險傳遞。

關鍵詞：聯動治理;政策風險傳遞;政策網絡

基于習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大報告精神，我國當前區域發展協調性增強，以城市群為主體的城鎮格局需要建立更加有效的區域協調發展新機制，遵循共商共建共享原則。當前，我們主要通過制度聯動、主體聯動、機制聯動等層面著力解決跨界公共事務管理問題，構建政府為主導的聯動治理體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。

一、聯動治理的政策風險與傳遞

隨著社會的發展和科技的進步，現實生活中的風險因素越來越多。聯動治理系統內部復雜的組織架構和利益關系，以及為提高效率而廣泛采用的一體化的內部運作模式，雖然極大地提升了系統應對風險的能力，但其內部各子系統之間、不同利益主體之間的利益沖突，以及由此帶來的風險傳遞卻很難避免，并具有風險擴散的效應。因此，聯動治理的政策風險主要涉及某領域公共政策過程中，政策的無實效性，以及由此波及其他領域的影響力與破壞力。

政策風險一般產生于弱政策系統中。依據風險傳遞原理，在政策系統內部，政策風險的傳遞可能會使風險從政策不受監管的地方轉移到政策受監管的地方，或出現風險在政策系統內不同地區間的相互轉移。這一過程就是政策風險傳遞（risk contagion）。首先導致危機的政策子系統稱為“傳遞源”。受傳遞源影響，危機迅速蔓延至整個政策系統或其他健康的政策子系統，這些被稱為“被傳遞區”。一般情況下，政策系統風險的傳遞源多發生在聯動治理系統內鏈條較為薄弱的環節上，它因自身肌體虛弱，所以經不起外界環境變化影響或最容易受到外部投機勢力“病毒”的攻擊而首先“發病”。由于相互依存的緊密聯系，傳遞源與被傳遞區之間存在著傳遞的條件，故其他原本健康的政策系統區域也極容易被傳染。

政策風險傳遞表現出“雪球效應”特征。由于在政策風險傳遞過程中，聯動治理系統內部的各種風險具有疊加性，風險傳遞會加重危及政策系統的安全，損害社會和公眾的利益，并有可能引發系統性風險，增加整個政策體系的不穩定性，甚至造成危機。政策風險傳遞使得系統風險和風險處理更為復雜化。因此，重視與加強對政策風險傳遞的有效控制，是政策系統風險管理的重要內容。

二、聯動治理的弱政策系統：基于壓力的政策制定

在聯動治理過程中產生政策風險與傳遞的弱政策系統主要是因為政府在政策制定過程中總是基于一定的壓力。這些壓力來自于公眾對政府強烈的期望，政府自身不斷弱化的獲取成功的能力，以及不斷被侵蝕的傳統觀念。他們主要表現在以下三個方面：其一，社會與政治異質性增加。為滿足社會公眾不同利益與需求，如何整合公眾多樣的價值與利益成為當前政府面臨的嚴峻的能力考驗。越來越多的利益集團希望參與政策制定過程。政府卻發現越來越難以使他們積極參與的行為合法化。其二，政策制定部門化導致政策擁擠與政治負荷嚴重。部門化與碎片化政策制定是一個常見的現象。這種分層化、專業化管理事實上增強了政府管理的復雜性與壓力。因為這種分層化、專業化管理牽引了各部門政策制定過程中的利益驅動，使得政府治理過程中政治負荷超載與政策制定的高壓化。其三，政策制定者的個體局限性。日前，人們越來越認識到政府作重要決策時若其與公眾參與絕緣，那么會使政府缺乏決策所需的相關信息。因為聯動治理不僅是機制的聯動，更是行動者的集體行動。無論是政府公共管理者或者社會公眾，都無法作為單獨行動者擁去處理復雜而動態的社會公共事務。

有些學者認為“網絡與社群是對社會行動者參與政策制定的回應，以及專業性政策資源的傳遞。”[1]大多數公共政策過程理論與實踐是基于政府掌舵的社會。政策是一種附有政治與政策之間嚴格分界線的強有力的理性技術觀點。[2] 政策過程被假設成是分階段進行的，包括政策陳述、政策決策、政策執行。政策制定者首先分析問題，然后考慮政策的選擇性，然后作出理性的決策。學者梅瑞狄思·愛德華茲的政策循環方式被認為是一種合乎邏輯的問題解決思路。政府沒有能力如同上帝一樣為社會掌舵，也不能與社會分離;政府是社會系統的一部分，以及僅僅只有少數社會行動者可以影響公共政策過程。[3]

聯動治理中公共政策的重要意義來自于任何一個統一行動者的選擇過程。政策陳述與執行不可避免是多數獨立的行動者交互作用的結果。因為他們有著不同的利益、目標與戰略。[4] 因此取而代之中心權力的威懾，如今政府或立法機關的政策事實上是大多數公共組織與私人組織共同參與制定過程。[5]但是我國目前的聯動治理模式體現了傳統的政策制定過程，即政策循環階段趨勢，而不是一種政策資源整合的綜合過程。因此，政策系統中政策風險與傳遞不可避免。這主要是因為它忽視一個事實，即國家政策主體的分散化、利益集團與議題變動的多樣化。可以征實的是，它已經不能滿足政府管理的需求，也不能滿足有效整合社會利益的需求。

三、聯動治理中政策網絡的特征

現代社會的民主治理越來越少依賴傳統的韋伯官僚等級制或純市場管理，更為適合的是在公共政策制定過程中允許不同參與者（包括私人代表與非政府組織）的參與，即形成政策網絡來進行民主治理。因為公共政策是政府對全體社會價值的權威性分配，其過程實質是國家與社會政治關系的體現。因此，政策網絡可以被視為是公共政策過程中國家與社會之間不同互動關系類型的總稱。[6] 在這種互動關系中，政策網絡——公共政策參與者的集體行動，使得每個參與者可以預知政策制定結果與執行方向。

基于聯動治理的社會網絡關系，越來越多的政府意識到自身在社會和組織生活中的角色與地位。在公共政策過程中隨著政策子系統的發展，政府在政策制定、執行等過程中努力通過擁有足夠的權力、資源去實現政策意圖。但政策需要社會各界齊心協力，多方參與才能顯示其功能。若每次僅僅依賴少數利益集團落實政策意向與政策行為是非常困難的。因此，對政府而言，此刻面臨的挑戰是設法改善施政方法與擴大社會公眾參與政策過程的容量。

在政策執行過程中，一方面，公共管理者為了解公眾的需求越來越多的與政策相關公眾協商。另一方面，越來越多的社會公眾也希望公共行政管理者能在貫徹落實公共政策與管理項目的過程中與公眾進行合作。因此，聯動治理過程中，協作策略成為治理的有效途徑之一。聯動治理可以控制、協調個人與組織不同程度的自主權，以推進共同目標。它涉及到政府組織、非政府組織以及社會其他組織與個人資源整合，包括組織規范、行政法規、財政資源等聯動治理中，政府往往利用協作作為一項戰略，管理組織間網絡關系，以實現改善治理的目的。而此刻，政府又將面臨在政策系統內如何加強跨子系統的協同能力的挑戰。

因此，聯動治理的政策網絡是一個被高度整合而具有統一思想的“政策共同體”，具有共同的身份與利益的行動者與潛在行動者空間。具體表現在：第一，相對穩定的網絡成員。可以從參與者控制決策權的時間長度、參與成員的流動性、以及參與成員變化的頻率等變量衡量。第二，網絡具有相對封閉性。可以從是否是一個將外界利益排除在外的政策利益集團、或者是否是基于不同目標、不同層面而具有高襂透性的參與者等方面衡量。第三，網絡資源從屬的力量。可以從網絡成員之間資源關系、網絡資源的相互依賴性、成員情感需求關系等衡量。這種新的政策網絡概念框架將使面臨政策制定壓力的政府與社會公眾一起做基本政策選擇與決策，并在管理政策網絡過程中承擔重要角色。

研究發現，在伴隨強政府特征與工作驅動力的部門會鼓勵獨立行動者思考，這是長期政策計劃的需求。相反，在具有弱政府特征的部門可以要求權限，因為沒有現存的機構聯系他們的行動，更多的是傳統的工作分配。這種趨勢引起短期決策可以基于最低限度的共同參與者標準，從而導致政策系統內部最易遭受外部“病毒”攻擊的薄弱環節的產生，進而引起政策風險傳遞。其實政府感到越容易控制管理的時候，事實上是政府依賴交互方式與制度約束進行網絡管理更多的時候，可以幫助政府實現高效的政策議程。

在聯動治理中，衡量政策網絡管理是否有效的指標之一是當網絡成員是否處于共贏狀態，即使網絡內所有成員都未實現自身最初的目標。而另外的衡量指標是政府是否使用最少的成員交互成本以維持網絡內參與成員與共享資源的靈活性;政策項目委托是否有效實現以及最后的政策決定是否具有透明度。依據這些標準我們認為聯動治理中政策網絡管理的交互方式與制度約束是必須的。其一，可以保障政策網絡成員委托的政策項目或提供的政策資源的安全性;其二，可以為舊的政策議題提供新的具有建設性的解決方案;其三，社會問題的解決將更具政治功效與社會功效;其四，公共政策過程將更具透明度。

四、有效政策網絡中的政府角色

理論上，網絡具有無等級制與自我管理的特點。學者羅茲認為在社會網絡中政府并不居于最高地位，只發展他們自己的政策，管理自身社會環境。“我們不是生活在單一的政府管理中，但卻生活在無中心的社會中”。[7] 但我們真的只生活在無中心的社會中么？顯然不是。我們社會雖處于網絡化趨勢中，但政府管理仍顯示其重要地位。因為它仍然發揮著平衡社會利益矛盾的重要作用。政府仍然保持其強組織性、資源整合力等。因此，在特殊的政策領域中，有效的利益集團網絡關系會使政策環境變化的情況中取得一致意見變得相對容易。而政策網絡可以作為聯系政府與利益集團個體代表之間的橋梁。

1.政府協調關鍵：參與與控制

對于現代政府而言，聯動治理本質上是制度性集體行動。政府往往在參與政策制定過程或保持完全控制之間尋求一種平衡。公共管理者在不斷要求提高信譽的過程中，往往希望回避責任。政策網絡的形成可以實現將專業知識融入公共政策過程的重要目的。這可以使一些最初為競爭對手的組織或個人在公共政策過程中依照網絡行為準則行事，而推動網絡的有效運作。聯動治理中的政策網絡內部成員與外部成員常常存在差異性。內部成員與政府部門保持工作關系。這是政策議程中必須建立與維系的部分。他們的成員參與政府政策與項目的執行。他們的領導者熟悉政府部們與其中的職員，當有需要時，能快速聯系到他們。而外部成員卻沒有這樣的聯系路徑而一定程度上排除在公共政策過程之外。有學者認為政策網絡溝通的邏輯存在于組織緊密的安排。這將有助于在組織機構的專業政策制定者與利益集團建立相互聯系。[8] 我們通過相互的合作保持這種緊密聯系以滿足各方的需求。因為每一位網絡成員都有責任意識到共同的目標。甚至有時候會基于全球化觀點而與網絡外部成員分享利益。

2.政府重視網絡成員的意見

當前，各層級政府部門都負責做許多政策決定。被推選的政策制定者為避免政策風險會委派具有一定判斷力的管理者作代表，并允許他們只能在這些政策執行過程中作政策決定。這時如果政策本身不清楚亦或政策細節不明確，那么很明顯公共行政管理者執行政策的權力將延伸至政策制定權。這種有關政策方面的行政管理判斷力將隨著一種趨勢而增長。這種趨勢是指近年來越來越多的非政府組織參與提供公共服務。當公共政策逐漸通過包括政府在內的眾多參與者而組成網絡而被關注時，政策目標不會自上而下傳達，而是在這張網絡中通過參與者的交流互動而顯現。聯動治理的政策網絡運作過程中，政府重視政策利益集團或公眾的意見成為網絡有效管理的關鍵所在。有學者認為大多數公眾的意見將很少對執行感興趣，而相關的意見只是那一部分人所關心的精確而詳細的政策。當公眾的意見與網絡參與者的意見相沖突這種情形下，這種觀點的確正確。一大部分公眾強烈的相信在政策執行過程中政策特殊的價值會得到提升或收到威脅，而最終那些價值會被轉移。公共行政管理者會在政策執行前的民意調查中由于公眾的信任而從中受益。

參考文獻：

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[6]石凱、胡偉.政策網絡理論：政策過程的新范式[J].國外社會科學，2006（3）

[7]Rhodes，R.A.W.（1997），Forward in Kickert，W.J.M.，Klijn，E-H.，and Koppenjan，J.F.M.（eds）（1997），Managing Complex Networks（Sage Publications，London），p.xii

[8]Jordan，G.and Richardson，J.J.（1982），‘The British Policy Style or the Logic of Negotiation，in J.J.Richardson ed.），Policy Style in Western Europe，London：Allen & Unwin，pp.80-81

作者簡介：

陳錦文（1979--）女，浙江紹興人，紹興文理學院講師，研究方向：公共治理與公共政策。

蔡嵐，女，湖南郴州人，管理學博士，廣東外語外貿大學社會與公共管理學院教授。