芻議完善我國環境民事公益訴訟制度

蔣莉　趙宇

摘 ? ?要：環境民事公益訴訟是法律允許的特定主體為維護環境公共利益，依據民事訴訟程序針對環境違法行為而提起的公益訴訟。雖然目前我國已通過相關法律確立了環境民事公益訴訟制度，但在司法實踐中，環境民事公益訴訟仍然存在著一些障礙。應從清晰界定并擴大環境民事公益訴訟主體資格、細化環境民事公益訴訟規則、通過經濟手段鼓勵公眾提起公益訴訟等方面來完善我國的環境民事公益訴訟制度。

關鍵詞：公益訴訟;環境公益訴訟;環境民事公益訴訟

中圖分類號：D912.6 ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：2095-7394（2019）01-0071-08

環境是典型的公共物品，它不單獨屬于某個個人或組織，但客觀上又和所有人的利益息息相關。但正如古希臘哲人亞里斯多德曾斷言的那樣：“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務;對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務。”[1]雖然環境污染具有覆蓋面廣、受害者眾多的特點，但由于環境本身的公共屬性，在環境領域非常容易發生“公地悲劇”現象。近年來，隨著我國經濟的飛速發展和工業化、城鎮化的大規模推進，我國的環境狀況非常不容樂觀，環境污染（公害）事件頻發，很多地區一到秋冬季節，長時間霧霾籠罩已成常態。甚至媒體經常曝光一些地方驚現“癌癥村”。為避免出現公眾利益無人主張的窘境，目前，我國《環境保護法》《民事訴訟法》等法律已經確立了環境民事公益訴訟制度。司法實踐中，各地法院積極維護公眾的環境權利，對環境民事公益訴訟進行了有益的極索。在北大法寶案例數據中，以“公益訴訟”為標題進行檢索，可以檢索到22個環境民事公益訴訟的案例。其中，除了“常州毒地案”和“鎮江市漁政監督支隊案”2個案的判決以外，其余 20 個均為原告勝訴的案例。但總體來看，目前我國環境民事公益訴訟案件數量還很少，司法實踐中環境民事公益訴訟仍然存在一些障礙。

一、環境民事公益訴訟概念的界定

（一）環境公益訴訟概念

公益訴訟起源于古羅馬法。羅馬程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，所謂私益訴訟是保護個人權利的訴訟，而公益訴訟則是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。[2]隨著社會的發展，人們生活日益社會化，各種環境污染問題逐漸顯現出來，為了維護社會公共利益，環境領域的公益訴訟開始在西方國家興起。美國是公益訴訟制度較為完善的國家，在“長臂管轄”原則下，對原告起訴資格的要求比較寬松，而且適用公益訴訟審理案件的范圍也非常廣泛。英國也非常重視公益訴訟，德國、法國、日本等國的民事訴訟制度中都規定了檢察官可以國家利益和社會公共利益保護者的身份對某些人提起民事訴訟。而我國學者將公益訴訟定義為“法院在當事人以及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對侵害公共利益的訴訟進行審判，以制裁違法行為的司法活動”。因此，在公益訴訟概念的基礎上，環境公益訴訟概念可以定義為“特定的國家機關和相關的團體和個人，對侵犯或破壞國家利益、社會利益或不特定的多數人的環境利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動”。[3]

（二）環境民事公益訴訟概念

在美國，環境公益訴訟并不存在民事訴訟和行政訴訟的區別，只要公民、環保組織、有關機關等主體認為政府的決策或企業的行為可能侵害環境公共利益，就可以以自己的名義向法院提起環境公益訴訟。在我國，《環境保護法》第五十八條第一款只是對環境公益訴訟進行了總體的概括，并沒有明確區分民事公益訴訟和行政公益訴訟。目前，民事環境公益訴訟制度已通過《民事訴訟法》第五十五條的規定予以確立，但行政公益訴訟除了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》在第二章明確予以規定外，迄今為止尚沒有被現行的法律、行政法規所明文確立。但司法實踐領先于立法，近年來各地法院審判實踐中也不乏環境行政公益訴訟的案例。例如：2014年的“貴州金沙縣環保行政公益訴訟案”（案情簡介：貴州省金沙縣環保局不處罰逾期繳納排污費的企業，金沙縣人民檢察院將環保局告上了法院，集中管轄赤水河流域環境案件的遵義仁懷市法院受理了該案）即被確立為人民檢察院探索行政公益訴訟的試點。

環境民事公益訴訟，是指特定主體從保護公眾的環境權益的角度出發，針對環境違法行為向人民法院提起的一種民事訴訟活動，旨在制止環境違法行為、獲得環境損害賠償。在環境公益訴訟中，環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟共同居于“一體兩翼”的地位。顧名思義，環境行政公益訴訟針對的是行政機關的具體行政行為侵害環境利益的行為，屬于行政法的范疇;而環境民事公益訴訟則針對的是民事主體之間的環境侵權案件，主要就是以企業或其他利益個體為被告而提起民事訴訟，請求加害人停止加害、承擔損害賠償等民事責任，屬于民法侵權行為法的范疇。

二、我國法律已確立環境民事公益訴訟制度

（一）在憲法層面

生態文明作為“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”“五位一體”建設的重要內容，明確寫入我國《憲法》序言中。《憲法》第九條第二款中規定：“國家保障自然資源的合理使用，禁止破壞生態環境的行為”。《憲法》第二十六條規定，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。 雖然以上條款由于具有高度的概括性與抽象性，難以直接在具體案件中予以適用，但憲法作為國家最高法和根本大法，其確立的原則和精神奠定了國家法律秩序的基礎，對具體的立法以及行政和司法具有統領的作用。

（二）在民事訴訟法層面

2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條全面開啟了民事公益訴訟制度之路，將污染環境的行為納入了公益訴訟范圍。但該條款只是一個概括性的條款，對公益訴訟制度運作的具體程序、訴訟規則并沒有詳細的說明。因此，在司法實踐中，經常會發生由于法律制度的不完善特別是具體規則的不健全而最終導致環境民事公益訴訟案件雖然有法可依，但是卻有法難依的窘境。

（二）司法實踐中環境民事公益訴訟規則尚不夠細化

1.舉證和證明規則問題。在環境民事公益訴訟中，因果關系證明是一件非常復雜的事情。由于環境污染具有明顯的潛在性、累積性、群體性等特點，根據傳統的《侵權責任法》規定的“誰主張，誰舉證”的一般舉證規則，原告會因為缺乏收集證據的技術手段以及專業水平的限制，在許多情況下無法對某些事實情況進行舉證。對此，《侵權責任法》第六十六條對環境污染案件的舉證責任作了特別的規定：“因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。”最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第四條也規定了：“因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任”。雖然法律和司法解釋作出了規定，但在司法實踐中，還是存在著一些問題：首先，舉證責任倒置的規則在法院判決中適用的效果并不理想，例如“常州毒地案”一審判決中，法院要求原告舉證證明三被告各階段的侵權責任范圍、份額，是將新的舉證責任分配給了原告，而對原告來說事實上這是很難舉證的;其次，對于原告的證明責任缺乏統一、具體的規定，是否要進行一定程度的表面因果關系證明沒有說明;再次，證明標準也不明確。民事訴訟中主要采用高度蓋然性標準和較高蓋然性標準。高度蓋然性標準是指法官對案件的心證達到了依據日常經驗可以達到的這樣的高度，從而產生近似確然性的可能性，法官可以判決待證事實存在。較高蓋然性標準是指證明已達到了事實可能如此的程度。在公益訴訟中，采用這兩種標準會容易導致不顧全原告的利益，使舉證責任倒置的目的落空。[4]

2 .和解、調解和執行問題。在環境民事公益訴訟中，能否進行和解與調解是一件值得爭議的事情。有學者認為和解和調解制度的首要前提就是當事人具備完整的實體處分權。但是作為環境民事公益訴訟的雙方當事人，尤其是原告，是環境公共利益的維護者，代表著國家和公眾的意志，對公益訴訟案件中的實體問題只是享有管理權而沒有處分權，因此不適用和解和調解制度。但在司法實踐中，為了加快解決環境糾紛的效率，法院以及雙方當事人經常有通過和解或者調解等方式解決問題的意愿，但往往會顧慮這樣處理的結果會招至損害社會公共利益的輿論批評。在執行問題上，對于環境民事公益訴訟中有給付內容的判決，應當在執行判決時將其給付內容落實到具體的單位和個人。但環境民事公益訴訟侵害的是社會公共利益，受損害人是大多數不特定的公民和單位，范圍非常廣，很難落實到具體的個人或者單位。因此，我國環境公益訴訟案件目前還面臨著判決執行難的困境。

3.環境污染損害賠償問題。首先，環境民事公益訴訟中，由于環境污染涉及不特定多數人的利益，原告是否被允許提起賠償損失的訴訟請求，學術界、司法實務界對此均存在著較大爭議。環境民事公益訴訟能否提起賠償損失的訴訟請求，我國法律并沒有明確的規定。一種觀點認為，賠償損失的訴訟請求不適用于環境民事公益訴訟。另一種觀點認為在環境民事公益事訴訟中，應當允許提起賠償損失的訴訟請求。[5]其次，允許提起損害賠償的情況下，如何確認環境污染和生態破壞的損害賠償范圍以及賠償數額是很困難的事情。因為環境污染具有潛在性、累積性等特點，污染和破壞環境行為與損害結果經常不是同時發生的，往往具有較長的潛伏期，甚至會影響到后代的生活，實踐中法院在環境侵權損害賠償訴訟案件的審查過程中往往對受害人的潛在的損失和間接損失認識不夠。而且，有時環境污染牽涉到的區域會非常廣，牽涉人數眾多，怎么進行損害鑒定、賠償數額如何確定都是件非常棘手的事情。這需要專業的鑒定機關科學、合理的計算賠償損害范圍，但是同時就加大了原告鑒定費的經濟負擔。

（三）訴訟費用問題

在傳統的民事訴訟中，訴訟費用一般包括案件受理費，鑒定費、財產保全費等裁判費用，以及調查取證費、律師費等當事人的費用。案件受理費一般是原告在起訴時預交最終由敗訴方承擔，鑒定費、財產保全費等裁判費用由提出鑒定、保全的一方預付，通常判決由敗訴方來承擔或者由原被告雙方分擔，而當事人的費用則由各自承擔。如果環境民事公益訴訟也采取這樣的訴訟費用分擔規則，那么原告將面臨如果敗訴必須承擔巨額訴訟費用的經濟風險。特別是，環境污染損害具有高度復雜性、潛在性等特點，需要由專業機構進行鑒定，但目前這類鑒定費用一般都較為昂貴。在有的環境侵權判決的案例中，原告勝訴的賠償金額甚至都低于原告付出的鑒定費用。[6]對于一個普通民眾或者社會組織來說，維護公共利益就有可能承擔幾萬甚至到幾百萬的訴訟費用的風險，因此環保法庭門庭冷落在某種意義上也實屬必然。而有關機關對企業污染環境和破壞生態的行為提起環境民事公益訴訟，要想其訴訟能夠順利進行下去，則必須依靠國家財政的支持，可這樣會加大國家財政支出的壓力。因此，公益訴訟的出現對傳統的民事訴訟的訴訟費用制度提出了更大的挑戰，必須進行修正和改革。

四、完善我國環境民事公益訴訟制度的對策

當前，我國污染環境和生態破壞行為日益嚴重，引入公益訴訟制度來保障廣大人民的利益迫在眉睫。對于如何完善我國的環境民事公益訴訟制度，筆者提出以下三點建議。

（一）清晰界定并擴大環境民事公益訴訟主體資格

1.對“有關機關”進行明確的界定。目前，包括我國《環境保護法》在內的現行的法律法規對于可以提起環境公益訴訟的“有關機關”并沒有清晰界定。從操作層面上講，檢察機關作為民事公益訴訟主體在實踐層面已經展開，不存在爭議。不過筆者認為，從司法機關的謙抑性的角度出發，檢察機關啟動環境公訴訟不應是首選和常態。檢察機關應當以受理申訴、控告為原則，以主動介入為例外，當有符合條件的社會組織愿意提起環境公益訴訟時，應當優先由社會組織行使訴權，檢察機關則應當在證據調查等方面給予支持，亦即檢察機關在環境民事公益訴訟中更多的是扮演支持者與補充者的角色。[7]但對于檢察院以外的行政機關是否具有提起環境民事公益訴訟的主體資格，我國現行法規行規中并沒有明確的界定，導致實踐中產生諸多困擾。筆者認為：應將依法負有保護環境職責的行政機關納入環境民事公益訴訟主體的范圍內。由于這些行政機關依法負有保護環境的職責，而行政執法本身具有主動性、專業性、低成本等優勢，在處理重大環境污染和生態破壞事件時，行政機關首先應當依法采取行政措施，通過行使其自身的行政管理權來進行。司法是維護社會正義的最后防線，行政機關只有在依靠行政手段無法解決環境污染和生態破壞問題時，才可以從社會公共利益出發，以原告的身份提起環境民事公益訴訟。

2.擴大有權提起環境民事公益訴訟社會組織的范圍。我國《環境保護法》和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對有權提起環境民事公益訴訟社會組織做了嚴格的要求，規定必須在市區的市以上人民政府民政部門登記成立、連續五年沒有違法記錄，實踐中符合該規定能夠提起環境民事公益訴訟的公益組織數量較少。因此，有必要在登機機關層級以及活動年限上放寬對有權提起環境民事公益訴訟的公益組織資格條件的限制。

3.立法允許公民個人提起環境民事公益訴訟 ?從法理上講，保護環境公共利益實際上是我們每個公民的責任和義務。環境參與權作為一項公民基于環境利益所享有的參與環境立法、行政、司法、法律監督等環境行為的集合性、多元性權利。[8]公民提起環境公益訴訟是有效參與管理國家與社會事務管理的一種形式，是行使環境參與權的一種具體的方式。實踐中，在遭到環境破壞和生態污染的時候，國家機關和社會組織未必會有很高的積極性去解決問題。而一般情況下，當環境受到損害時，都會直接或間接地影響到個人的健康、財產等私益。事實上，環境公益的維護與環境私益的維護兩者之間是密切相關的，公民個人作為社會的一份子，有義務和責任去維護社會公共利益。隨著公民的權利意識、環境意識和健康意識的不斷增強，愿意提起環境公益訴訟的公民必然會越來越多，國家應該支持和鼓勵公民個人提起環境民事公益訴訟而不是去限制它。但為了防止濫用訴權，可以參考美國“公民訴訟”前置條件的做法——原告在起訴前應將擬訴訟的內容書面通知聯邦環保局、州政府和違法行為者，只有在相對方在60日內沒有采取適當的行為才可以向法院提起訴訟。[9]建議可以設置一個前置程序來控制公民提起環境民事公益訴訟，即公民在直接提起環境民事公益訴訟之前，應當先向環境行政部門進行舉報和投訴，在環境行政部門不予解決、推脫敷衍或解決的方式錯誤或不恰當，公民可以向檢察機關進行舉報請求檢察機關出面解決。經過上述程序，如果仍然沒有解決環境侵權問題，公民個人才可以以原告身份直接向人民法院提起環境民事公益訴訟。[10]

（二）細化環境民事公益訴訟規則

由于環境法在實體法上有著許多不同于傳統民法的特殊法律規范，如財產所有權的限制、環境侵權損害賠償實行無過錯責任原則等，必然要求有相應的不同于普通民事訴訟程序的特殊規定來加以保障，否則實體法上對受害人和環境的保護也難以實現。[11]筆者認為：健全環境民事公益訴訟制度的重點和難點應在訴訟程序上，包括：如何取證、如何質證、如何分配責任、如何確認損害范圍以及計算損害結果等一系列的問題。

1.關于舉證和證明責任。在環境污染公益訴訟案件審理中，因為事關公共環境利益的保障，法院不應局限于消極居中裁判，應當充分發揮司法能動性，對于原告申請法院調查取證，法院應當利用法院搜集證據的優勢進行取證，以彌補當事人取證能力方面的不足。對于證明責任的分配，環境訴訟屬于無過錯責任，可以通過司法解釋來進一步明確原告只需要證明環境污染或生態破壞的加害行為存在，以及損害事實和加害行為之間存在初步的關聯即可。可喜的是，目前法院已經在環境公益訴訟的審判實踐中積極適用環境侵權的無過錯責任。例如：在“常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案”中，常州市中級人民法院就正確的適用了環境侵權的舉證和證明規則。該案是全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點工作后全國首例由檢察機關提起的民事公益訴訟案件，被列入最高檢第28號指導性案例，具有風向標的旨趣和指導同類案件審判的價值。

2.和解、調解和執行問題。和解、調解作為柔性解決社會矛盾的機制，具有低成本、高效率的優勢，一向為我國政府和法院所重視。國務院《關于加強法治政府建設的意見》和最高人民法院《關于進一步貫徹“調解優、調判結合”工作原則的若干意見》等文件都高度重視調解、和解的作用。對環境民事公益訴訟而言，調解或和解等替代解決方式“既確定了被告的民事責任，又促使被告履行相應的法律責任，彰顯出了合意型的糾紛解決機制對于環境民事公益訴訟更具必要性和重要價值”。[12]事實上，西方國家也非常重視環境公益訴訟的柔性解決機制。例如：美國公民訴訟被認為是環境公益訴訟的典范，實踐中多數案件選擇通過內容更具協商性的和解協議息訟。[13]目前，檢察機關提起環境民事公益訴訟適用和解、調解已不存在障礙，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十三條規定：“民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調解。和解協議、調解協議不得損害社會公共利益”。對于環境民事公益訴訟的執行問題，2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》中明確了賠償權利人，規定：國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。因此，長期以來的執行環境民事公益訴訟判決難以找到權利人的難題已基本得到解決，但下一步亟需解決的是應當出臺具體的操作細則，以便于實踐中操作。

3.環境污染損害賠償問題。筆者認為：由于環境民事公益訴訟主要涉及的是不特定多數人的利益，難以明確的損害賠償主體，因此，損害賠償不宜作為被告承擔責任的主要方式，被告應主要承擔對被污染的環境進行修復的責任。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 第二十條規定“原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式”;“人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用”;“生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用”。但如果對環境進行修復的難度非常大，盡管對于已破壞的環境采取最大程度的修復措施也難以恢復到被污染或破壞前的狀態時，法院應通過判決被告賠償損失來填補。法院在確定賠償損失的范圍和具體數額時，應根據環境侵權損害具有的潛在性、長期性等特點，對受害人潛在損失和間接損失予以充分的重視，以維護環境民事公益訴訟案件處理結果的實質正義。另外，為科學的管理環境民事公益訴訟賠償金，充分發揮賠償金真正的用于環境公益的作用，建議可以設立 “環境公益賠償基金專戶”，由專門的部門負責管理，只用于環境污染修復與環境公益訴訟。

（三）通過經濟手段鼓勵公眾提起公益訴訟

為鼓勵廣大社會公眾積極維護環境權益，可以借鑒國外公益訴訟案件的訴訟費按件收費制度和訴訟費用分擔規則。例如：美國的聯邦法院對公益訴訟就是按件收取案件受理費的，受理費很低不會成為公益訴訟的障礙。此外，美國還在公益訴訟費用負擔上實行有利于原告的原則。美國的上述做法是為了保障原告的利益，得以讓公益訴訟有序的進行下去。我國也應借鑒上述做法，對訴訟費用制度加以改革。可以規定公益訴訟案件的受理費按件收取或者可以免交受理費，原告勝訴時由敗訴方承擔案件的訴訟費用，如果原告敗訴可以通過從公益賠償基金中支付等方式予以轉嫁。公益賠償基金資金的來源可以來自企業、社會公眾的捐贈，還可以從勝訴公益訴訟案件中的被告的罰金里抽出一定的比例來填充，公益賠償基金主要用于支持公益訴訟中原告提交的案件受理費、以及鑒定、評估費用和律師的訴訟代理費用，這樣可以減輕原告提起環境民事公益訴訟的壓力，可以鼓勵更多的單位和個人提起環境民事公益訴訟，為我國的環境民事公益訴訟創造了良好的氛圍。另外，我國《環境保護法》第五十八條中規定了“提起訴訟的公益組織不得通過訴訟牟取經濟利益”。當然立法的初衷是好的，是為了防止公益組織被金錢所“異化”，但問題是該規定意味著即使原告勝訴，也無法獲得經濟利益來彌補為了訴訟而付出的時間和精力。事實上，包括公益組織在內的任何組織都是由具體的個人來組成的，而人都是“理性人”，人的的行為都會出于一定的動機，如果因為為了維護公眾環境權利提起環境民事公益訴訟而使原告的私益受損，這樣愿意提起環境民事公益訴訟的組織勢必很少。事實上，當前我國環境污染形勢不容樂觀，但2015年真正起訴的公益組織才只有9家，也印證了筆者的上述擔憂。因此，建議可以參照美國的告發人訴訟規則，可以從判決被告支付的環境修復費中抽取一部分，用來補償對原告提起環境民事公益訴訟維護公眾環境權利而付出的時間和精力的補償。最后，還需要指出的是，為了防止不少人擔心的由于環境公益訴訟的門坎降低而導致的“濫訴”現象發生，也可以同時規定對存在明顯惡意或重大過錯而敗訴的原告需承擔合理的訴訟費用。

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On Perfecting Chinas Environmental Civil Public Welfare Litigation System

JIANG Li1， ZHAO Yu2

（1.School of Chemical and Environmental Engineering， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China;2.School of Business， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China）

Abstract： Environmental civil public welfare litigation is a kind of public welfare litigation initiated by specific subjects according to civil litigation procedure in order to safeguard environmental public welfare and against environmental illegal acts. At present， although China has established the environmental civil public welfare litigation system in law， in judicial practice， there are still some obstacles in the field. It is proposed that environmental civil public welfare litigation system should be improved by clearly defining and expanding the subject qualification of environmental civil public welfare litigation， refining its rules， and encouraging the public to initiate public welfare litigation through economic means.

Key ?words： public welfare litigation;environmental public welfare litigation; environmental civil public welfare litigation