行政事業單位內部控制建設的思考

吳麗蘋

[摘 要]全面開展行政事業單位內部控制建設是依法治國、建立法治型政府一項重要改革舉措，同時也是提高行政事業單位的內部管理水平的一種手段，使得行政事業單位能夠與我國經濟的快速發展相適應。《行政事業單位內部控制規范（試行）》自2014年施行以來，督促各行政事業單位建立了內控體系，內控建設取得一定的成效，有效地規范了單位內部一些經濟活動，但有些單位仍存在重視不夠、組織不健全、體制不完善等問題，文章通過分析當前行政事業單位內部控制建設存在問題，并提出相應的完善措施，希望能給行政事業單位內部控制工作帶來啟發。

[關鍵詞]行政事業單位；內部控制；存在問題；完善措施

1 行政事業單位內部控制建設的重要作用

1.1 行政事業單位內部控制的主要內容

內部控制是現代管理理論的重要組成部分，旨在通過建立完善的制度和流程來防范錯誤和舞弊的發生，從而提高管理的效果和效率。行政事業單位內控建設主要是圍繞行政事業單位預算業務、收支業務、債務業務、政府采購業務、資產業務、建設項目業務、合同業務六項經濟業務，建立相應的管理制度，構建經濟活動的內部控制，從而有效的約束權力、引導資源的優化配置。

1.2 開展行政事業單位內部控制建設的重要作用

全面開展行政事業單位內部控制建設首先是黨的十八大會議精神得以貫徹落實的一項重要改革舉措，是落實依法治國、依法行政的具體措施，是有效防范舞弊和預防腐敗的重要手段；其次通過內部控制建設實現國家治理體系和治理能力的現代化，提高單位公共服務效能和內部治理水平，是單位職能得以充分發揮的重要保證；再次通過內部控制的建設，各個會計工作環節責任到人、交叉審核以提高會計信息的質量，通過各個部門崗位之間相互制衡控制貪污腐敗、以公謀私從而保障國家財產的安全，通過制度明確各個環節崗位的責權利從而提高行政事業單位工作效率，結合國家的各類相關法律法規構建完善的內部控制體系加以應用以提高相關制度的落實力度。

2 行政事業內部控制存在的若干問題

自2014年1月1日《行政事業單位內部控制規范（試行）》施行以來，行政事業單位對內部控制工作有了一定的認識，許多單位也認真扎實的開展了一系列工作，并在具體的工作中取得一定的成績，但同時在內部控制的建設過程中也存在著一些普遍性的問題。

2.1 內控意識淡薄，領導者不重視

一方面行政事業單位內控規范首要的一個原則就是全面性原則，即對單位經濟活動的全過程實行全面控制。但很多單位員工對內控的認識較為片面，認為內部控制建設就是財務部門的事情，建立了財務制度就是有了內部控制；或是認為管理過程中已經有相關法律法規為依據，內控建設可有可無。另一方面單位領導者對內部控制不重視，甚至有抵觸情緒，顧慮內部控制建立以后卻不能按要求實施到位，反而留下了工作失職的把柄；同時認為內控工作的意義不大，其設計的流程繁復，降低工作效率，還需投入較大的人力、財力，認為沒有必要； 或是有些單位領導同意開展內部控制建設工作，自己卻不直接參與，交由財務或內審部門實施，從而使內控建設的效果大打折扣。

2.2 內控組織不健全，內部控制流于形式

行政事業單位多數未專門設置內部控制職能部門，大部分由財務部門負責制訂本單位的內部控制，沒有做到單位所有相關工作人員包括單位負責人都要參與其中，從而使內部控制建設變成財務管理制度、規程建設，建立的內部控制體系涉及的經濟業務、業務流程等單一片面。此外，財務部門與其他部門是平行部門，協調其他部門一起建立內部控制存在一定困難，使得內部控制的全面建立阻力重重。同時一些行政事業單位對內部控制的貫徹落實較為隨意，導致相關內部控制難以實現預期要求以及各個環節實現相互銜接、相互制衡。特別是一些基層行政單位，經常按照“慣例”辦事，無視內部控制的存在，使得內部控制流于形式，變成“紙上有，墻上有，工作中沒有”的尷尬局面。

2.3 內控體制不完善，監督機構不健全

現行的行政事業單位內部控制建設更多著重于單位的財務管理，財務管理質量提高了，財務流程規范了，但是對其他業務部門的聯動較為缺乏，業務部門對財務知識不了解，財務部門、監督部門對業務部門的專業知識認識也不深，導致平行部門之間信息不對稱，從而無法及時在相應的時間節點上對一些業務進行風險管控，使得整個內控體系存在一定的漏洞。如科研項目周期長、不確定因素多，由于科研業務部門和財務部門不及時溝通調整預算，會導致項目實際實施和預算出入較大，導致預算的控制約束形同虛設。

內部監督是保證內控活動正常開展的重要環節，但很多單位沒有設置獨立的審計部門，或者審計部門未能保持其獨立性，審計部門形同虛設，無法發揮監督職能。同時未建立有效的自我評價和外部考核機制，對內部控制的實施情況未開展及時有效的評價，存在的問題不能得到及時發現，從而弱化了內部控制的對單位的管理功能，其作用未能充分發揮。

2.4 內控崗位設置不合理，流程構建不完善

一是一些基層行政事業單位人手少，但相應單位職能卻一樣不少，要確保不相容崗位相互分離，形成相互制約、相互監督的工作機制有一定難度，比如一些單位財務人員自己制單、自己審核，給財務信息的準確性帶來了一定風險；二是設置了相應的崗位，但相應崗位的工作人員不具備相應資格和能力，未能起到監督把控的作用；三是沒有準確的把握不同業務關鍵風險點所在，簡單地套用相同的審批流程，容易導致某些崗位過于集權，業務量過大而起不到很好的把關作用。

3 行政事業單位內部控制的完善措施

3.1 加強宣傳培訓，強化內控理念

一是加大《內控規范》等相關文件的宣傳力度，通過張貼海報、官方網站、手機信息推送等宣傳方式，調動工作人員的積極性。二是針對單位領導、賬務人員、業務人員等開展不同類型的培訓，特別是加強單位領導對內部控制建設的認知，轉變其觀念，改變從被動接受內控建設工作任務為主動推進單位內部控制建設和貫徹落實。三是加強行政事業單位文化建設，關注員工的精神需求，引導員工未來的職業規劃，設立適當的激勵機制，充分調動員工的積極性，提高員工對單位的認同感，從而提升對單位的忠誠度，減少一些人為因素的風險。四是探索在單位領導干部經濟責任審計內容中加入內控建設實施情況的審計，從而促使單位負責人重視單位內部控制建設，有效推動相關工作的開展。

3.2 完善內控組織構架，有效利用信息化手段落實內部控制

按照內控規范的全面性原則，構建由單位領導負責，財務、內部審計、紀檢監察等部門抽調人員組成單獨內控職能部門或領導小組辦公室，保持一定的獨立性，以保證內部控制建設的有效開展和有效實施。同時發動全員參與，充分調動財務、基建、政府采購、資產管理等經濟業務部門和內審、紀檢等監督部門和崗位的積極性，通過梳理查找當前管理流程中的漏洞，崗位職責存在的風險，再對癥下藥進行制度完善、定崗定責、管理留痕等，以真正實現風險管控。

隨著當前信息化水平的不斷提高，還可以通過建立科學、高效的內控信息系統，實現對經濟活動的全面管控。一方面根據各部門的三定方案，構建科學的信息系統將權力分解到部門和細化到崗位、部門職責和崗位職責明晰化，將崗位職責嵌入信息系統中，并設置每個崗位的系統權限和獨立賬戶，將賬戶功能權限與崗位權限、崗位責任進行匹配，從而落實不相容崗位分離制度等；另一方面將單位各項經濟活動的管理納入信息系統，構建預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產業務管理、合同業務管理、建設項目業務管理等相關管理模塊，通過信息系統實現工作進度實時監控、管理留痕，從而有效推動內部控制建設的落實。

3.3 完善內控體制，建立健全監督考核機制

要建立健全的內部控制，不能僅僅停留于財務管理制度的建立，還需要加強與各部門的聯動，充分發揮各部門力量，加強溝通和相互協作，挖掘一些相關制度未能覆蓋的風險點，從而構建更為健全的內部控制。同時強化業務科室和財務部門的融合度，明確各自職責，對需要部門之間協作配合的業務，及時傳遞相關信息，確保實時有效地促進內部控制的落實。

同時強化內部監督管理，一是單位的內部審計，要具有獨立性和權威性，對單位各項工作實施有效監督；財政部門不定期或定期對各部門實施檢查，并通報檢查結果，督促各部門對所發現的問題及時進行整改。二是加強對照檢查，組織開展內控評價考核。內部控制建設是一個動態的工作，不是一次性就能完成，需要各單位結合內控制度實施過程中存在問題進行不斷完善和調整；定期開展內控評價考核，找出尚未覆蓋的潛在風險因素和制度缺陷，制訂應對措施，完善相關制度，通過不斷的完善調整，構建符合單位自身特點、更具實操性可落地的內部控制。

3.4 合理利用人力資源，完善崗位設置和流程構建

一是對一些人數較少、業務較為簡單的單位，考慮其單獨設立一系列的不相容崗位存在困難的因素，可以整合單位現有的人力資源，采用分業務、分項目的方式實現牽制和監督，即利用現有的人員兼任不同業務工作，并通過相互交叉審核，使同一風險點確保有兩人以上經手，以實現不相容崗位分離，達到相互制衡、相互監督的作用；二是盡量合理分配崗位人員，對一些重點崗位要規定有相應學歷和資格，同時加強員工培訓，鼓勵員工加強業務學習、參加一些資格考試；三是重視業務活動的風險評估，查找風險點，針對風險點構建合理的業務流程，合理分配崗位職責和權限，以達到防范和控制風險的目的。

總之，我國行政事業單位內部控制建設尚處于起步階段，還存在各種各樣的問題，在國家財政部、審計署等的外力助推，以及行政事業單位要提高現代化管理水平的內部需求，不斷完善的內部控制并加以有效應用顯得尤為重要，從而借此提高行政事業單位的競爭力，以實現可持續發展。

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