省級政府PPP模式決策的影響因素實證分析

[摘 要]隨著城市化進程和政府投融資體制改革的推進，政府面臨巨大的基礎設施和公共服務供給壓力。PPP模式引入市場機制和私人部門的力量，可以提高公共產品和服務的供給質量和效率。近年來，越來越多的省級政府進行了投融資體制改革，采納PPP模式，但是對其背后的影響因素卻鮮有研究。本篇論文分析了影響省級政府采納PPP模式決策的因素，提出省級政府PPP模式決策受到省級政府財政能力、人口數量、城市化水平、經濟發展水平以及資本市場發達程度的影響。文章基于多元線性回歸模型，研究發現上述變量在不同程度上影響了省級政府的PPP決策。

[關鍵詞]PPP模式；省級政府；影響因素；多元線性回歸

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

1 引言

PPP的全稱是Public-Private-Partnership，意為政府與社會資本的合作模式。根據財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財經[2014]76號），將PPP定義為政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。根據定義和實踐經驗，PPP具備合作關系、利益共享和風險分擔的特征。[1]從財政部關于PPP的定義可以看出PPP模式有利于發揮政府和社會資本的優勢互補，拓寬融資渠道和改善投資運營效率。隨著社會主義現代化建設和城市化進程的推進，政府承擔的基礎設施建設任務日益增多，財政壓力越來越大。同時，隨著經濟發展和人民生活水平的提高，社會大眾對公共產品和服務的數量和質量要求越來越高，政府承擔巨大的公共產品和服務供給壓力。除此之外，2014年國務院下發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號），明確要求城投公司剝離融資職能，這導致政府面臨更加嚴峻的融資難題。換句話說，日益上升的社會大眾對高品質公共產品的需求和政府的財政壓力推動了PPP模式的快速發展。[2]

由于PPP引入了市場機制和私人部門的力量從而很好地提高了基礎設施和公共服務的供給質量和效率，各省級政府積極探索與社會資本的合作，建立政府和市場合作提供公共產品和服務的有效模式。根據財政部政府和社會資本合作中心下的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫統計，截至2018年2月18日，全國入庫項目有7382個，入庫項目金額達到113613.73億元 。然而，不同省份的PPP發展水平卻參差不齊。例如，入庫項目最多的山東省達到了674，而上海和西藏只有2個PPP項目入庫。為什么不同省份PPP發展水平存在差異，影響省級政府采納PPP模式的因素是什么？有一些學者對PPP模式決策的影響因素進行了分析。王易東和劉浩淼選取1996～2014年的數據對我國PPP模式決策的影響因素進行了實證分析，結果發現市場需求、政府約束力和人力資本積累對PPP決策產生了較顯著的影響，而法制化水平和政府監管質量對PPP決策產生了較弱的影響。[3]簡迎輝和包敏認為項目自身的特點、政府部門的能力和經驗偏好、法律政策和私人部門的能力和偏好會影響PPP模式的決策。[4]陳世金和劉浩運用計數模型的零膨脹負二項估計方法對31個主要的發展中國家采用PPP模式開展基礎設施建設的影響因素進行了實證分析，實證結果顯示市場需求和政府財政約束的影響勢力最大，其次是環境因素、組織結構質量和社會法制化水平，影響勢力最小的是貨幣化水平、消費物價指數等宏觀穩定性變量。[5]

通過閱讀相關文獻，考慮多種影響因素，本文提出省級政府采納PPP模式受到財政能力、人口數量、城市化水平、經濟發展水平和資本市場發達程度的影響。并且，采用31個省份2016年相關橫截面數據，運用多元線性回歸模型對本文的理論假設進行檢驗。

2 研究設計

2.1數據來源

本文的研究內容是對影響省級政府采納PPP模式決策的因素進行實證分析。本文的被解釋變量即31個省份（不考慮香港、澳門和臺灣地區）的PPP項目數，數據來源于財政部政府和社會資本合作中心下的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫，時間截至2018年2月28日。本文所有解釋變量的數據都來自《中國統計年鑒-2017》。

2.2變量測量

2.2.1被解釋變量

本文的被解釋變量是各省進入全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的PPP項目數，在計量模型中被解釋變量被設置為projects。

2.2.2解釋變量

解釋變量的測量方法，以及各解釋變量與被解釋變量的預期關系，如表1所示。

2.3模型設定

基于相關文獻和前人的經驗，本文采用多元線性回歸模型，分析財政能力、人口數量、城市化水平、經濟發展水平和資本市場發達程度對省級政府采納PPP模式決策的影響。本文使用了EViews8.0對上述理論假設進行了計量檢驗。

3 實證結果分析

表2報告了多元線性回歸模型的實證結果。從模型的擬合效果來看，模型的可決系數（R-squared）為0.9987，修正后的可決系數（Adjusted R-squared）為0.9985，模型整體通過了顯著性檢驗（F統計量為統計顯著）。

分析回歸結果可以發現，所有解釋變量的回歸系數都與預期方向一致，其中省級政府的財政能力、人口數量、城市化水平和經濟發展水平都通過了1%的顯著性檢驗，對省級政府PPP模式的采納產生了顯著的影響。盡管資本市場發達程度的回歸系數是正的，同預期方向一致，但是它沒有通過顯著性檢驗。下面進行具體分析。

省級政府財政能力的回歸系數是負的，說明省級政府的財政能力對省級政府PPP模式的采納產生了負向影響。省級政府的財政能力越弱、承擔的財政負擔越重就越可能采納PPP模式，以此來緩解融資困難和轉移項目風險。換句話說，PPP模式的興起和發展對于緩解政府財政負擔與壓力發揮了重要作用。

人口數量的回歸系數是正向的，統計顯著，這符合實際情況。人口數量越多，對基礎設施和公共服務的需求也就越大，PPP模式的運用能夠以較快的速度來滿足社會大眾對高品質公共產品和服務的需求。

同預期方向一致，城市化水平對省級政府PPP模式的采納產生了負向影響。城市化進程的推進是建立在城市大型基礎設施完善的基礎之上的。一個地區城市化水平較低，意味著基礎設施還不夠完善，未來還需要進行大規模的基礎設施建設和基本公共服務的供給，所以城市化水平越低就越可能采納PPP模式。

經濟發展水平對省級政府PPP模式的采納產生了正向的影響。PPP模式在具體的操作層面會涉及到很多細碎但又重要的環節，比如合同管理、風險管理、運營管理、績效考核、政府信用、契約精神等等。經濟發展水平越高，與PPP模式密切聯系的這些環節的水平和質量也就越高，從而PPP模式的應用就越多。

資本市場發達程度并沒有對省級政府PPP模式的采納產生顯著影響，合理的解釋是，一方面，目前政府和社會資本的合作市場化程度不高，大多還是由省級政府的城投公司牽頭，缺乏市場競爭。另一方面，政府大多給予社會資本過多和過高的承諾，做出很多“明股實債”的承諾。這兩個方面的原因導致了資本市場對PPP模式的貢獻有限。

4 結論

隨著城市化進程和政府投融資體制改革的推進，以及社會大眾對公共產品和服務的高品質需求的增長，政府面臨越來越大的基礎設施建設和公共服務供給壓力。PPP模式通過引入市場機制和私人部門的力量，有利于發揮政府與社會資本的優勢互補，拓寬融資渠道和改善投資運營效率。自財政部和發改委發布PPP動員，在全國范圍推廣PPP模式以來，全國掀起了PPP模式的熱潮。從全國范圍來看，PPP模式進展得如火如荼，發展勢頭十分迅猛。但是，從PPP模式的地區分布來看，不同省份的PPP發展水平存在很大差異。本文對影響省級政府采納PPP模式決策的因素進行了理論分析與假設，并使用多元線性回歸模型對理論假設進行了實證檢驗，得出的結論為解釋不同省份PPP發展水平存在差異提供了證據。

本文提出省級政府PPP模式決策受到省級政府財政能力、人口數量、城市化水平、經濟發展水平和資本市場發達程度的影響。計量結果顯示，省級政府財政能力和城市化水平的回歸系數是負的，統計顯著，說明財政能力越弱、城市化水平越低，省級政府越可能采納PPP模式。人口數量和經濟發展水平的回歸系數是正的，統計顯著，說明人口數量越多、經濟發展水平越高，省級政府越可能采納PPP模式。人口數量和經濟發展水平可以分別從需求和供給兩個方面來分析，人口數量多意味著對PPP的需求多，經濟發展水平高意味著PPP的供給能力強，這兩個方面都會促進省級政府采納PPP模式。資本市場發達程度并沒有對省級政府PPP模式決策帶來顯著影響，這說明在很大程度上我國政府與社會資本合作缺乏市場競爭，市場化程度不高，PPP模式仍需進一步完善和規范。

參考文獻：

[1]郭建華.我國政府與社會資本合作模式（PPP）有關稅收問題研究[J].財政研究，2016（3）：77-90.

[2]何代欣.大國轉型下的政府與市場合作機制——中國PPP策略與事實[J].經濟學家，2018（1）：5-11.

[3]王易東，劉浩淼.中國PPP模式決策影響因素實證分析[J].中國商論，2017（4）：162-163.

[4]簡迎輝，包敏.PPP模式內涵及其選擇影響因素研究[J].項目管理技術，2014，12（12）：24-28.

[5]陳世金，劉浩.PPP模式決策的影響因素分析——基于發展中國家的經驗[J].統計與信息論壇，2016，31（5）：70-76.

[作者簡介]余芳（1995—），女，漢族，江蘇揚州人，就讀于同濟大學經濟與管理學院，研究方向：社會發展與管理。