如何進一步完善人民陪審員制度

摘 要：我國人民陪審員制度是保障人民群眾參與司法，實現司法民主的一個重要方式與途徑，但在司法實踐中仍然存在著一些問題。我們應當根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神和《人民陪審員法》的要求，從改進人民陪審員選任方式，限制人民陪審員任期，擴大陪審范圍，增強陪審實效等方面著手，來進一步完善人民陪審員制度。

關鍵詞：陪審制度;選任方式;限制任期;陪審范圍;陪審實效

針對人民陪審員制度在司法實踐中存在的一些問題，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度?！睘槁鋵崱稕Q定》精神，2018年4月27日，十三屆全國人大常委會第二次會議通過《中華人民共和國人民陪審員法》（以下簡稱《人民陪審員法》），對人民陪審員制度作了進一步規范。由此，我們應當根據《決定》精神和《人民陪審員法》的要求，來進一步完善人民陪審員制度。

一、人民陪審員制度存在的主要問題

1.人民陪審員的廣泛性和代表性不夠充分

作為人民群眾參與司法的一個重要途徑，人民陪審員制度中的人民陪審員在來源上應當具有廣泛性和代表性。它要求選任機關在選任人民陪審員時，除了法律規定必須具備的年齡、品行、身體、文化程度等條件，以及特別排除的情形外，所有轄區內的公民都應該是可能的人選。然在實踐中，一些地方的選任機關往往基于慣性思維，并不是以隨機抽選的方式在轄區內的公民名單中選任人民陪審員，而是仍然按照以往的做法，對候選人的文化水平、法律知識等方面附加一些限制，且盡量從法院比較熟悉的人員中選任。這樣確定的人選，其廣泛性和代表性都不夠充分，在陪審過程中也不易保持其獨立性，因而難以有效發揮人民陪審員制度對司法民主的促進作用。

2.人民陪審員任期過長

早期的人民陪審員制度相關法律法規對人民陪審員任期很少明確規定，后來雖作了一些相應規定，但事實上一些地方的人民陪審員在任期屆滿后，選任機關并沒有嚴格按照要求進行改選，而是繼續讓他們在法院“任職”。由于任期過長，一些法院的人民陪審員便成了“陪審專業戶”，在事實上具有了“準法官”身份。這種情況的存在，一方面會嚴重損害人民群眾參與司法的廣泛性和代表性，損害廣大人民群眾的司法民主權利，另一方面也容易使人民陪審員與法院、法官在長期的“合作”中形成利益共同體，從而喪失客觀中立性，喪失代表人民對司法審判所進行的監督作用，背離人民陪審員制度設立的初衷。

3.人民陪審員陪審范圍較小

對于人民陪審員陪審案件的范圍，相關法律法規同樣作了一些規定，但由于這些規定較為籠統和原則，現實中又受到很多客觀因素制約，加上一些法院和法官對人民參與司法的重要意義認識不足，對陪審的重要性重視不夠，認為案件陪不陪審區別不大，對審判過程和判決結果沒有什么影響，甚至認為陪審只是走走過場，因而在事實上對一些本應陪審的案件并沒有安排人民陪審員陪審。這就使人民陪審員參與審理的案件所占比例一直較小，人民陪審員制度所發揮的作用也很有限。

4.人民陪審員的陪審效果不彰

由于人民陪審員在法律專業知識上不及職業法官，實踐中，人民陪審員參與審理案件，在庭審過程中往往很少發言甚至一言不發;在合議時同樣很少發言并堅持自己的意見，有的干脆不參加合議;對于判決結果，往往也同樣保持著沉默。這種現象即所謂的“陪而不審”。在這種情況下，人民陪審員雖按程序與法官一道參加庭審，可他們對于案件事實認定，法律適用以及最后裁判，都只是附和法官意見，導致整個審判過程幾乎都由法官主導，陪審在很大程度上流于形式，難以收到人民陪審員制度所要求達到的效果。

二、怎樣進一步完善人民陪審員制度

1.完善抽選方式，擴大選任范圍

相對于以往主要由單位推薦和個人申請，法院確認的選任模式，《人民陪審員法》將人民陪審員選任機關調整為“司法行政機關會同基層人民法院、公安機關”，選任方式則以隨機抽選為主，個人申請和組織推薦為輔。對選任機關作出調整后，人民陪審員候選人選任過程的獨立性、中立性會有所提高。而作為完善人民陪審員制度的一項重大機制創新，隨機抽選的選任方式則能夠較好地實現人民陪審員在來源上的廣泛性和代表性。為貫徹《人民陪審員法》，進一步規范人民陪審員選任工作，完善和落實隨機抽選方式，司法部、最高人民法院、公安部于2018年8月26日印發了《人民陪審員選任辦法》，對人民陪審員選任過程中的隨機抽選程序步驟，隨機抽選候選人，建立候選人信息庫，以及確定人選等方面作出了明確規定。如此，在今后的人民陪審員選任工作中，選任機關的同級人大及其常委會和各選任機關的上級機關，應當加大監督力度，督促選任機關真正落實《人民陪審員法》和《人民陪審員選任辦法》，徹底打破以往對人民陪審員在文化水平、職業經驗等方面附設的各種限制，摒棄熟人效應，嚴格按照隨機抽選的方式產生候選人。這樣便能夠較好地兼顧到社會各階層各方面的人員結構比例，讓符合條件的不同行業、職業、年齡、文化水平、性別、民族的公民都能有機會成為人民陪審員，讓更多的人民群眾能夠參與到法院的審判活動之中。

2.縮短任職期限，定期進行改選

對于人民陪審員的任期，以往規定得比較模糊，加上選任機制不夠完善，一些地方的法院對人民陪審員并沒有任期概念。在相當長的時期內，它們在選定人民陪審員后，需要時便通知其來參加陪審，很少想過對他們還要實行一定的任期限制。在最高人民法院、司法部2015年4月24日印發的《人民陪審員制度改革試點方案》中，也只規定了基層和中級人民法院每五年從符合條件的當地選民（或者當地常住居民）名單中隨機抽選人民陪審員候選人，并沒有對正在擔任人民陪審員的人員作出排除性規定?！度嗣衽銓弳T法》第13條規定“人民陪審員的任期為五年，一般不得連任”，《人民陪審員選任辦法》第24條規定“人民陪審員的任期為五年，一般不得連任。公民擔任人民陪審員不得超過兩次”。這兩部法律法規雖然對任期作了規定，但同樣沒有對正在擔任人民陪審員的人員作出排除性規定。而且一者任期五年在時間上過長，二者“一般不得連任”的表述過于原則，只是在后者中增加了“不得超過兩次”的規定。這些規定相較于以往是一種改進，但在事實上仍為一些法院如以往一樣讓人民陪審員長期任職開了方便之門。筆者認為，基于五年任期相對較長，仍容易使權利發生異化，在任職期限上應設定為兩年較宜。在連任問題上，除一些專業性特別強的案件，其陪審須具備一定專門技能的人民陪審員可適當考慮連任外，對于普通案件的人民陪審員，應明確規定其不得連任，在下一次選任時予以排除，間隔若干年后才可再次參與候選人的隨機抽選，且兩次擔任人民陪審員后，則將其從隨機抽選名單中完全排除。這樣，便可以有效防止人民陪審員因長期任期而產生的職業化趨向，也可以最大限度地保證能夠讓更多的普通公民有機會成為人民陪審員。

3.細化操作規范，做到應陪盡陪

讓人民陪審員參與到更多的案件審判之中，對于實現司法民主，增強人民群眾參與司法意識，在法律、司法與社會之間，司法機關、司法人員與社會公眾之間，以及法理、法律原則與社會情理之間建立起良性互動橋梁都具有很好的促進作用。然在審判實踐中，一些法院和法官對于案件是否安排人民陪審員陪審，一般都是根據案件審理時法官人數夠不夠，陪審是否方便其案件審理等法院自身情況來確定，很少考慮該不該由人民陪審員來陪審這一最重要因素。因此，人民陪審員參與審理案件的范圍一直不大，與設定人民陪審員制度的要求還存在著較大差距。針對這種情況，《人民陪審員法》第15條、第16條以及第17條就人民陪審員參與審理案件的范圍作了相應規定，將第一審各類訴訟中相當比例的案件都納入了陪審范圍，相較于以往有了很大拓展。但其第15條、第16條中所列情形如“社會影響較大”、“社會影響重大”、“案情復雜或者有其他情形”等，因表述具有一定的不確定性，在實踐中其客觀標準往往較難準確把握和判斷，使得一些地方的法院和法官對很多這類案件在事實上仍然沒有安排人民陪審員陪審。鑒此，建議由全國人大常委會制定《人民陪審員法》實施細則，或由最高人民法院進行司法解釋，對這些情形根據司法實踐中可能出現的各種情況作出進一步細化，將容易造成隨意適用的原則性規定和任意性規范，轉變為具有明確性、可操作性和強制性的規范，確保人民法院能夠做到應陪盡陪，使人民陪審員制度設立的初衷和所體現的司法民主得到真正落實。

4.區分審判權限，提高陪審實效

在有關人民陪審員制度的文章中，幾乎都論及人民陪審員“陪而不審”這種現象，并將其作為一個主要問題加以討論。由此可見，這一現象在陪審實踐中具有較大的普遍性。這種現象的存在，既是對司法資源的一種嚴重浪費，也在很大程度上消解了人民陪審員制度所追求的目標和效果。

針對這種現象，很多學者提出了各種解決辦法，如加大對人民陪審員培訓力度，提高他們的陪審水平，提升他們的陪審意識，讓他們能夠充分認識和正確對待法律賦予他們的這項司法民主權利;為人民陪審員及其近親屬人身和住所提供法律保護;給予人民陪審員相應的物質補助，并對成績顯著或事跡突出者予以表彰和獎勵，同時完善其履職監督、懲戒機制，明確不履行或不當履行陪審職責的責任;進一步轉變法院和法官工作作風，在審判過程中充分尊重人民陪審員的陪審權利，認真聽取他們的意見建議，保證他們在陪審過程中與法官享有相同的話語權與影響力，為他們實際履職創造良好的工作氛圍等。

以上這些方面，《人民陪審員法》基本上都已作出相應規范，它們對于充分調動人民陪審員陪審積極性和主動性無疑都十分有益。然要克服“陪而不審”這種現象，除了這些方面，基于人民陪審員一般較少具備法律知識，在陪審中疏于法律適用，但社會閱歷豐富，熟悉社情民意，具有合理的邏輯思維，具備認定事實的能力這一特點，可以考慮在我國適當引進陪審團制度，對人民陪審員與職業法官的審判權限作出明確區分，將案件的事實認定交由人民陪審員處理，法律適用則由職業法官裁決。這樣便可以揚長避短，把人民陪審員所具有的優勢充分發揮出來，“陪而不審”的現象也能夠在很大程度上得到改善。對于這一點，《決定》和《人民陪審員法》都已提及。接下來，應當根據我國國情并結合司法改革，并在試點的基礎上逐步加以推廣。

參考文獻：

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[3]佟靜怡、匡宗平.淺論如何完善人民陪審員制度.中國法院網，2012年11月30日

[4]羅茗會.人民陪審員‘陪而不審的現狀與對策.法制博覽，2015年4月（下）

作者簡介：

張鶴鳴（1966--）男，漢族，安徽省蕪湖市人，中共蕪湖市委黨校法學講師，研究方向：社會主義法治。