論“掃黑除惡”刑事政策的影響及適用建議

鄒軼　鄭南希

關鍵詞 “掃黑除惡” 刑事政策 黑社會性質組織 “惡勢力”組織

基金項目：本論文受四川大學研究生科研創新基金資助，基金編號：0010204117001。

作者簡介：鄒軼，四川大學法學院刑法學研究生;鄭南希，四川大學法學院。

中圖分類號：D602 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.219

根據2018年1月中共中央、國務院《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》（以下簡稱18年《通知》），我國開始在全國范圍內開展名為“掃黑除惡”的專項斗爭，同時最高法、最高檢、公安部、司法部也出臺了《關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》（以下簡稱18年《指導意見》）以支持“掃黑除惡”的專項斗爭。涉黑犯罪一直以來都是我國打擊犯罪活動中的重點對象，2000年底我國首次開展“打黑除惡”專項斗爭，從2000年到2018年的17年間，從“打黑除惡”到“掃黑除惡”，從主打“大老虎”到“老虎”“蒼蠅”一起抓，我國打擊黑惡勢力的刑事政策一直在不斷的調整變化中，對于涉黑犯罪的打擊活動也產生了巨大的影響。

一、打擊涉黑犯罪刑事政策的演變歷程

新中國成立以來的30年內，我國國內并沒有涉黑組織與涉黑犯罪存在的土壤，相關刑事政策對于涉黑犯罪也并未涉及。我國打擊涉黑犯罪的刑事政策真正起源于20世紀80年代改革開放之后，社會環境發生巨變，治安情況惡化，各種財產、暴力等惡性犯罪不斷滋生，而之后的十幾年中卻并沒有出現針對涉黑犯罪的宏觀刑事政策，這也從側面體現出了政策的制定具有一定的滯后性。我國打擊涉黑犯罪的刑事政策主要始于1996年第二次“嚴打”政策，此時針對涉黑犯罪并沒有制定獨立、專門的宏觀刑事政策，只是在大范圍的“嚴打”政策下被囊括進去，對于涉黑犯罪的打擊力度有限。1997年刑法典立法確定了黑社會性質組織犯罪，正式立法確認了我國現在存在黑社會性質組織的事實，讓打擊涉黑犯罪活動有了立法支撐，建立了專項打擊涉黑犯罪刑事政策的重要基礎。

2000年12月，中央決定組織全國范圍內的公安機關進行名為“打黑除惡”的專項斗爭。這是我國首次開展的打擊涉黑犯罪的專項斗爭，也代表著打擊涉黑犯罪的刑事政策正式活躍于我國的刑事司法領域。2000年至2017年間，出臺了一系列關于黑社會性質組織犯罪的立法解釋和司法解釋，此后我國法律界對涉黑涉惡犯罪的認識不斷深化，證明了涉黑犯罪的不斷變化發展，對于涉黑犯罪的打擊力度也越來越強。2011年，《刑法修正案（八）》同時修改了對于黑社會性質組織犯罪的刑罰程度，加大了對黑社會性質組織的制裁力度。在2000年到2017年期間，對于涉黑犯罪的刑事政策由原先合并于“嚴打”政策的一部分變為了專項打擊活動，打擊力度、打擊范圍、打擊成果相較于之前都有長足的進步，打擊涉黑犯罪活動成為了我國刑事政策中的常態。

二、“掃黑除惡”刑事政策的影響

縱觀我國打擊涉黑犯罪的刑事政策發展歷史，可以發現該政策由寬泛的“嚴打”政策轉變為專項斗爭活動，由短期政策轉變為長期政策，由打擊片面地區到打擊全國范圍，由只治理涉黑、涉惡犯罪轉變為涉黑、腐敗等問題綜合治理、源頭治理。掃黑除惡刑事政策在打黑除惡刑事政策已經取得一系列成果的基礎上設立，作為當前打擊涉黑犯罪的方針和指導，必須符合我國的現實國情，因此政策的轉變正是源于現實中涉黑、涉惡組織及相關犯罪的變化。

涉黑犯罪的主要變化在于：1.涉黑犯罪的嚴重性越來越嚴重，涉及范圍越大、危害性越強、破壞性越強，對社會公共秩序、公民人身、財產安全影響也越大。2.涉黑犯罪經多次打擊仍難以根治。打黑除惡刑事政策取得了一系列成果，但是仍然難以根治涉黑犯罪，主要原因在于涉黑、涉惡犯罪往往與政府等公權力有所關聯，政府等公權力為涉黑組織提供的“保護傘”一方面保護涉黑組織實施涉黑活動，并且在涉黑組織被打擊后提供庇護，另一方面又收受來自涉黑組織的賄賂等回報。兩者相互勾結導致涉黑犯罪打擊難、根治難，對我國國家機關工作人員的廉潔性、社會公共秩序等具有重大破壞性。3.涉黑組織在危害性變強的同時，其隱蔽性也在變強。涉黑組織的形式越來越多種多樣，涉黑組織的組織、領導人也從幕前躲藏到幕后;傳統的暴力涉黑犯罪活動也變為了“軟暴力”形式，同時涉黑組織也會不斷為自己尋找合法外衣，例如通過運營合法公司進行非法犯罪活動;在賺取經濟利益方面，由傳統的直接收取“保護費”、發放高利貸等手段，轉變為通過互聯網借貸、洗錢等，由傳統的實體經濟領域到互聯網經濟領域，手段、方式更多樣，隱蔽性更強。

掃黑除惡政策符合現實中涉黑犯罪的變化趨勢，也符合經濟社會發展的規律，但綜合目前涉黑犯罪的變化情況，可以發現打黑除惡刑事政策在一定程度上無法應對涉黑犯罪的變化現實，其對打擊涉黑犯罪而言具有兩面性的影響。

一方面，掃黑除惡刑事政策符合涉黑犯罪發展的現實情況，要求從源頭綜合治理涉黑犯罪，把打擊重點放在了涉黑犯罪最嚴重的地區、行業和領域，依法嚴懲黑惡勢力犯罪。該政策認識到了我國涉黑犯罪的發展現實，從源頭治理，打早打小，依法嚴懲涉黑犯罪，在全國范圍內打擊涉黑犯罪的同時又突出在重點領域打擊涉黑犯罪，整體與部分相結合，宏觀與微觀相結合，依法執政與公正司法相結合，能夠充分促進我國法治社會的建設，為人民創造安全和諧的社會環境，全面提升人民的幸福感和安全感，為我國經濟的發展提供一大助力。

但另一方面，掃黑除惡刑事政策仍然存在問題，并不完全利于打擊涉黑犯罪。除去刑事政策的一般負面影響外（例如政策具有滯后性、政策執行難、政策被隨意解讀等問題），掃黑除惡政策的主要問題在于：因為掃黑除惡刑事政策要求嚴懲涉黑涉惡犯罪，可能導致公檢法機關在處理涉黑、涉惡案件容易產生急于求成以及寧枉勿縱的心理，導致對于涉黑、涉惡組織及犯罪產生不當認定，加重涉黑、涉惡犯罪分子的刑事責任，不符合罪刑法定原則，也不利于貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策。甚至有些公安機關為了迎合掃黑除惡刑事政策，為每年打擊涉黑犯罪的數量定下指標，要求機關工作人員每年必須完成相應指標。如此下指標的方式來響應政策很明顯是不妥當的，因為在一定區域內的涉黑組織是客觀存在的，當打擊的組織數量不滿足指標時，就只能刻意地將普通犯罪集團和“惡勢力”組織錯誤認定為黑社會性質組織，向檢察院提請公訴。同時，一些檢察院與法院也有著類似的傾向，將普通犯罪集團和“惡勢力”組織認定為黑社會性質組織。普通犯罪集團、“惡勢力”組織和黑社會性質組織應當承擔不同的刑事責任，也不能將其隨意認定。尤其是對于“惡勢力”組織以及黑社會性質組織二者而言，因為刑法典并沒有規定“惡勢力”組織的含義，所以公檢法機關更加傾向將“惡勢力”組織直接認定為黑社會性質組織。這是不符合法治國家建設要求的，也不利于我國刑事司法領域的正常秩序。

三、適用“掃黑除惡”刑事政策的建議

針對掃黑除惡刑事政策的主要負面影響，在適用掃黑除惡刑事政策時，應當貫徹以下幾條原則：

（一）以刑法條文為本，兼顧法理與情理

刑法典的修改嚴格意義上也屬于宏觀刑事政策的內容，黑社會性質組織犯罪也是在“嚴打”政策背景下設立的罪名。然而刑法典在我國對于犯罪來說仍具有決定性的作用，即使掃黑除惡刑事政策整體上要求對于涉黑犯罪進行嚴懲，但在實際適用掃黑除惡刑事政策、打擊涉黑犯罪時依然不能違背刑法典規定，應當以刑法條文為本，區分認定黑社會性質組織、“惡勢力”組織和其他犯罪集團。同時，掃黑除惡刑事政策只是我國整體刑事政策中的一部分具體政策，應當服從更宏觀的刑事政策指導，例如寬嚴相濟的刑事政策，在認定涉黑犯罪的責任時，應當按照其實際行為和社會危害性來確定其承擔的責任大小，不能一味地從重處罰涉黑犯罪。在通過法律原則填補后仍然不能補充的情況下，應當綜合常識、常情、常理進行判斷。

（二）程序正義與實體正義相結合

程序正義是現代法治社會建設的必然要求，應當在程序正義的基礎之上追求實體正義。因此對于涉黑犯罪案件而言也應當堅持程序正義，確保程序合理、合法。其中，嚴格適用非法證據排除規則對于程序正義而言十分重要，因為我國并不存在認定黑社會性質組織的專門程序，而認定黑社會性質組織是一項困難的工作，在適用普通刑事程序的情況下較難獲取證據，尤其是能夠證明黑社會性質組織具備了非法控制性特征的證據。在難以獲取證據的情況下，對于黑社會非法控制性的認定往往采用主觀認定的方式，而認定黑社會性質組織必須以證據為主，用證據來證明事實、用證據來認定犯罪。對于黑社會性質組織的認定問題可以借鑒外國的黑社會組織專門認定程序，對于黑社會性質組織的非法控制性要注重社會調查和證據調查，通過證據來證明非法控制性內容。

（三）預防與打擊相結合

適用掃黑除惡刑事政策時應當注重預防犯罪與打擊犯罪相結合。掃黑除惡刑事政策主要著重于對涉黑、涉惡組織的打擊力度，對于預防涉黑、涉惡犯罪的內容較少。掃黑除惡刑事政策對于涉黑犯罪的預防主要包括：“打早打小”;打擊高層“保護傘”與基層“拍蠅”相結合;堅持標本兼治、源頭治理等。如何標本兼治、源頭治理，《通知》并沒有給出一個確切的答案。解決黑社會的源頭問題實際上與我國的經濟發展是密切相關的，很難在短時間內遏制黑社會性質組織發展的源頭，因此，應當注重對于涉黑、涉惡犯罪的預防政策。“打早打小”的政策內容屬于預防涉黑犯罪的重要內容，但是如何算“早”，如何算“小”，怎么“打”，“打”多重等都是需要實際注重的問題。對于犯罪的預防應該是一項綜合的領域，需要結合多方面的努力才能完成，就刑事政策角度而言，應該注重對于法律法規、刑事政策的宣傳普及，將打擊涉黑涉惡犯罪的法治理念宣揚到民眾之中，加強對于社會安全的治理力度等。

（四）實時調整政策，注重對實際執行的控制

政策實際執行有可能會偏離政策原本的目標，導致其成為社會發展的阻礙。對于刑事政策而言也應如此，因此需要實時調整掃黑除惡的刑事政策，注重對于實際執行的控制。對政策的調整主要為部分調整，要求根據實際情況來改變政策內容，且調整不能過于頻繁，應當一切從實際出發，實事求是。注重對于打擊涉黑活動的事實調查，并且及時進行政策上的反饋。

政策具有穩定性的特點，不能朝令夕改，因此對于政策的適用而言更重要的是對于實際執行的控制。實際執行的控制包括對于實際執行前的預估、實際執行中的監督、實際執行后的評估修正三個部分的內容。筆者認為，可以針對掃黑除惡刑事政策實施專門的監督評估程序，為打擊涉黑犯罪，維護社會秩序、實現政策目標提供更強有力的保障。

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