環境污染防治與環境公益訴訟在臺灣的實踐

張永明

摘要：今日環境保護意識抬頭，立法每賦予環境保護的主管機關各種職權，以及建立避免機關失靈的制度，均希冀藉由各方力量的努力，強化環境污染的防治能量，以確保人類賴以生存的環境能永續存在。臺灣地區除在環境開發階段引進公民參與機制外，如廢棄物清理法等環境保護法律亦增加規定，賦予受害人民與公益團體一定權利，去迫使主管機關采取行政處罰與行政執行手段，以達成清除已出現污染與重建環境的目的。當主管機關消極不行使職權時，受害人民與公益團體得經督促程序后，向行政法院起訴請求判命被告主管機關，應積極采取一定的作為。如此之立法開啟司法機關對于環境主管機關，就污染個案防治之裁量權行使，進行另一種形式的事后審查，有限縮行政機關消極不行使裁量權空間的效果，但有益環境保護目的之實現。

關鍵詞：公益訴訟;廢棄物清理;行為責任人;狀態責任人;行政裁量權司法審查

中圖分類號：D922.68文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）03-0122-005

一、環境保護機關的職權

（一）環境保護主管機關防治污染職權的賦予及監督

環境污染的防治以阻絕污染源頭最為重要，但人類的文明發展無不建立在運用環境資源的基礎上，為追求經濟大幅成長與持續發展，確實難以期待放棄消耗環境資源即可垂手獲得的經濟成果，因此在無法完全禁絕可能對環境造成污染的一切行為下，僅能盡最大可能，將污染程度控制在環境能承受的范圍內，待環境發揮自我修護能力，以確保人類宜居環境的永續存在。因此，在工商百業發達的國家，環境保護主管機關最重要任務，除盡力掌握可能造成環境危害的各種信息，運用風險預防與風險管理理念，預先做好可能的防范措施外，對于已出現的超標污染要動用公權力，采取亡羊補牢的強制性措施，除已成形的污染物外，藉由適當的外力手段，輔助受污染環境自我修復。

以廢棄物造成環境污染處理為例，避免廢棄物污染環境的最根本方法，當然是從源頭避免或減少廢棄物的產生。但就今日工商業社會絕大多數人，無不以買賣物品的消費方式滿足基本生活的需求而言，因當今的商品均有或多或少以促進消費為目的的包裝，光是減少這些包裝所造成的廢棄物，就有可能造成人民對商品消費的減少，而影響整體經濟的成長，更遑論是減少消費物品本身，因此，諸如此類的事先預防措施均無法單獨獲致預期的成效，而必須對于已出現的廢棄物采取事后清理的方法。

今日強調人權保障，人民的營業自由亦包含在其中，清理廢棄物具有促進公共利益的正當性，但主管機關仍需依法行政始符合法治國家的要求。因此，關于廢棄物的清理，首先必須訂定專法，課予人民減少廢棄物與清除廢棄物的積極義務，同時賦予環境保護主管機關各項職權，除對于違反規定者，得裁處罰款與課予清除的作為義務外，當行為人拒不履行義務，不依規定清除、處理廢棄物時，主管機關亦得對相關人采取各種促使其清除處理廢棄物的方法。為達有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康等目的，立法上可賦予主管機關比其他領域更大的執法裁量權，使其得視具體個案情形決定如何達成目的之方法。

由于無論是對違法個案的裁罰，或者在出現環境污染之后，采取各種行政措施，均對于相對人或利害關系人的權利，以及公共利益產生重大的影響。基于權利救濟與公益維護理由，為避免主管機關執法失靈或過當，由司法機關對主管機關裁量權的行使進行必要性與合法性的事后審查，以促使主管機關更加善盡保護環境的職責，亦是實現分權制衡與提升行政效能的重要方法。

（二）臺灣地區廢棄物清理法關于污染防治義務強制執行的權限規定

臺灣地區于1974年制定廢棄物清理法（以下稱廢棄物清理法），以達有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康的目的。該法第71條賦予主管機關與執行機關對于法律規定的執行對象，進行污染防治義務的強制執行時，享有比行政執行法的原則規定更寬廣的權限，基于廢棄物清理法就強制執行職權的行使，居于特別法的地位，而得優先于行政執行法適用。顯然地，立法者欲藉特別的規定，除凸顯廢棄物清理義務有被落實執行的必要性與迫切性外，亦形塑環境法關于行政執行的特色。依據廢棄物清理法此條的規定，廢棄物清理的主管機關或執行機關有下列執行裁量權：

1.選擇廢棄物清理應負責任的人。第一，以行為責任人為執行對象。廢棄物清理法第71條第1項首先規定：“不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受托清除處理廢棄物者、中介非法清除處理廢棄物者，限期清除處理。”

本規定系以造成污染的事業或與其處于同為行為人地位的受托者或中介，就其所產生的廢棄物，為行為義務的被執行對象。由于廢棄物清理法第28條明定事業廢棄物，除再利用外，由事業自行或委托清除、處理，已明揭制造廢棄物者的責任，因此，當義務人違反規定，逾期不清除或處理時，成為被強制執行清除、處理的作為義務，乃理所當然，如此規定與臺灣地區行政執行法第27條行為義務之被執行對象并無差異臺灣地區行政執行法第27條規定：“依法令或本于法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經于處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。”無論是被命限期履行之對象，或者間接強制方法產生代履行費用或怠金之公法上金錢給付義務人，以及直接強制方法施行目標之所有人，均是行為義務人，即本處所稱之行為責任人。。

第二，以狀態責任人為執行對象。該條第1項進一步規定：“直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。”

此規定授權主管機關或執行機關得在造成污染的行為人之外，課予自己所有或管領的土地，當有可歸責于己的事由出現，而被非法棄置廢棄物者，于污染行為人不履行清除義務時，亦得成為被強制執行的對象。土地所有人等因所有土地遭非法棄置廢棄物，而負有清除處理的義務，即與因自己的行為產生廢棄物而負有清除處理責任的情形有異廢棄物清理法第11條第1項第1款規定：“土地或建筑物與公共衛生有關之一般廢棄物，由所有人、管理人或使用人清除。”此規定應系指非位于指定清除地區內，且由土地或建筑物所有人等制造之一般廢棄物，若在指定清除地區內之廢棄物，系由執行機關負責清除，以維護公共衛生。。

第三，課狀態責任人清理廢棄物的疑慮。由于狀態責任人并未以自己的積極行為獨力或參與制造廢棄物，卻被納為清理責任人，因此，主管機關與執行機關何時，以及在什么情況下得選擇其為清理責任人，而其負擔的清理責任有無界限，凡此均有待厘清。

按行為責任人與狀態責任人的概念，系源自德國警察法的規定。早在1931年制定的德國普魯士警察行政法（Preuisches Polizeiverwaltungsgesetz vom 01. 06. 1931），即規定警察責任人的概念（Die polizeipflichtigen Personen）：對于個人行為違反警察法的規定，或其物之狀態違反警察法者，警察機關應對之采取相關措施普魯士警察法第18條（§18 preuPolG）規定：“因個人之行為或物之狀態違反警察法之規定時，警察機關必須對該應負責任人采取相關措施。”。德意志聯邦共和國成立后，各邦警察法亦延續此種概念：警察為維持公共安全或秩序，除得對實施干擾行為者（Verhaltenstrer）行使警察職權外巴登符騰堡邦警察法第6條（§6 I Polizeigesetz Baden-Württemberg）規定：“個人之行為對公共安全或秩序造成威脅或干擾時，警察得對之采取相關措施。”，亦得對于自己所有或管領之物之狀態產生干擾者（Zustandstrer）為之巴登符騰堡邦警察法第7條（§7 Polizeigesetz Baden-Württemberg）規定：“所有人或對物有實際權力之人，當其物之狀態威脅或干擾公共安全或秩序時，警察得對之采取相關措施。”。

由于公共安全與秩序的維護，通常具有急迫性與必要性，因此，警察對人民行使職權的態樣，無論是命令（Verbot）、禁令（Gebot）或者要求忍受（Unterlassen），在符合比例原則以及對特別犧牲者予以補償下，任何人均有配合的義務。但這種行為責任與狀態責任的概念是否適用于其他行政法領域，尤其是行政運行時間，課予行為人以外的人特定的作為義務，應有正當性的理由為依據。

一般而言，財產權負有社會義務之理論（Sozialpflichtigkeit des Eigentums）德國基本法第14條第2項（Art. 14 II GG）明定財產權負有義務，其使用同時必須有益于公共利益。，要求所有權人行使權利必須不損及公共利益，可以作為課予所有權人額外負擔的理由，但在實行資本主義保障私有財產權的社會，所有權人的社會義務亦不能不受限制，以免造成私有財產制度不復存在。廢棄物清理法基于“改善環境衛生，維護國民健康”立法目的之實現，引進所有權人狀態責任的概念，規定所有權人及與其處于相當法律地位的人，當其有“容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置于其土地”的情事發生，而行為人不依規定清除該廢棄物時，土地上有廢棄物之人，即應與行為人負擔同樣被強制執行之義務類似之立法例為德國聯邦土地保護法（保護土地免受有害之變更以及清除陳年污染法，Gesetz zum Schutz vor schdlichen Bodenvernderungen und zur Sanierung von Altlasten， BundesBodenschutzgesetz - BBodSchG）第4條第3項，規定在肇因人之外，亦課土地所有權人以及對土地有事實管領能力人負清除義務。。

狀態責任人因污染出現在其所有之物上，而與行為責任人因其污染行為而被究責有所不同，因此當行為責任人負擔完全責任時，狀態責任人所負之責任應該以其物之價值為限，否則將形成過苛之現象由于德國立法對于所有權人之狀態責任沒有進一步條件之限制，因此德國聯邦憲法法院裁判（BVerfGE 102， 1）認為應設界限標準。洪家殷：《行政罰法之狀態責任及一行為不二罰原則─臺北高等行政法院九六年訴字第一二八八號判決簡評》，《臺灣本土法學雜志》，2008年第104期，第328-332頁;陳正根：《環保秩序法上責任人之基礎與責任界限》，《中正大學法學集刊》，2008年第25期，第64頁。。因此，狀態責任人應負之責任應有限制，德國曾有立法草案規定以物之交易價值為負責任之范圍，但最終仍未能通過立法，改以賦予被課責之責任人得向其他責任人請求補償（Ausgleichsanspruch）之方式，避免個案過苛之情形德國聯邦眾議院印刷品BT-Drucksache 13/9637， P. 5.。

就廢棄物清理法的規定而言，鑒于廢棄物造成的污染每每具有擴散性，而私有土地在法律保護下，得提升所有人私有的利益，但不得侵害其他私人利益與公共權益。因此，課予其不得容許或因重大過失致遭棄置廢棄物于其所有或管領的土地上，違反時，若棄置的行為人不為清除或處理，其亦得成為被主管機關行政執行的對象。如此規定，基本上仍系以被執行對象先有違反義務的行為為前提，非單純以其所有或管領的土地存有廢棄物之狀態為要件，故嚴格而言，仍非以狀態責任人為被執行對象相較于德國之立法，臺灣地區之土壤及地下水污染整治法第53條規定，相關之整治義務，“于本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。”亦并未采狀態責任人之概念，司法院釋字第714號解釋林錫堯大法官協同意見書。，但因系以其違反不作為義務為前提，為避免責任人的范圍過廣，故需立法明定，而將容許或因重大過失遭非法棄置，與自己棄置等同評價，且在對污染行為人執行無效果時，課予清除處理之義務，對于在法律完整保護下得無礙行使物之權能之所有人等而言，應非不可期待臺灣地區最高行政法院105年度判字第371號判決。。

2.多元可供選擇的執行手段。第一，得收取直接強制執行費用。依據行政執行法第29條間接強制之代履行規定，系由執行機關先向義務人收取代履行費用，且由第三人代替義務人履行其本身怠惰不為之行為義務。倘若執行機關選擇直接強制時，除須符合后補性原則，經間接強制不能達成執行目的，或情況急迫，有及時執行之必要外，因行政執行法未明文規定，亦不得收取執行相關之費用。相較之下，依據本法第71條第1項之規定，經命義務人限期清除處理廢棄物，“屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，并向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行;直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。”

廢棄物清理法第71條第1項之規定，解決依據行政執行法規定采取直接強制措施時，無法向義務人收取費用，形成義務人雖無法律原因卻得免除履行法定義務，并導致主管機關或執行機關在有及時清除或處理廢棄物之必要時，卻遲疑不決之情形。廢棄物清理法關于執行之規定，為行政執行法之特別法，因此主管機關在個案中適用廢棄物清理法第71條規定處理時，即不得再依行政執行法第29條之方式為之臺灣地區最高行政法院104年度判字第539號判決。。

第二，得采實時強制的方法。該條第2項規定：“直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關采樣、檢測、清除或處理等相關措施。”按進入住宅、建筑物或其他處所，涉及憲法第10條保障之人民居住自由，行政執行法明訂為實時強制的方法，必須在具備實時強制的要件，以及救護人民的生命、身體、財產有必要時，始得為之。廢棄物清理法授權主管機關或執行機關得強制進入公私場所的規定，包括但不以建筑物為限，有利采樣、檢測、清除或處理廢棄物等相關措施的進行，在符合最小限度的要求下，亦得以保護環境為其正當化的理由。

第三，融合直接強制與間接強制手段。此外，該條第3項規定：“第一項必要費用之求償權，優于一切債權及抵押權。”第4項規定：“直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委托適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。”此規定讓執行機關自己執行的直接強制，得采用間接強制的模式，且不像代履行費用系事先收取，而在強制措施進行后始向義務人求償必要費用，為避免事后求償困難，特別立法明定必要費用的請求有優先權，以及免提供擔保即可聲請第1項規定的保全措施，有利主管機關或執行機關靈活選擇適當的方法，以達成有效清除或處理廢棄物的目的。

二、 司法對于環境保護機關執行措施裁量權的特別審查法制

環保機關為典型的行政機關，于執行廢棄物清除、處理的職權時，依據行政法的一般原理，本即享有個案處置的裁量權，如上所述臺灣地區的廢棄物清理法又賦予其更寬廣的裁量權限，惟為避免主管機關怠于行使法定的裁量權，該法亦特別規定督促的法制，而產生限制主管機關裁量權行使的效果。

（一）司法對于行政裁量的一般審查

臺灣地區行政程序法（以下稱行政程序法）第10條規定：“行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量范圍，并應符合法規授權之目的。”據此，行政機關在具體個案中，合乎法規授權的目的，在法定授權范圍內所為的裁量決定，為行政權的裁量權行使，享有司法審查亦應予以尊重的自由空間，故行政法院依據臺灣地區行政訴訟法（以下稱行政訴訟法）第201條規定，“行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，得予撤銷。”亦即只有在出現個案的裁量逾越法定的授權范圍，或者不符法規授權目的的裁量權濫用等嚴重的裁量瑕疵，行政法院始得撤銷行政機關已作成的裁量處分。

至于學理上所稱的裁量怠惰瑕疵，乃行政機關怠于行使裁量權，基于法規授予行政機關裁量權時，寓有命主管機關積極行使裁量權，以作成符合個案正義決定之意涵，因此裁量怠惰亦屬于應受司法審查之裁量瑕疵蕭文生：《行政法——基礎理論與實務》，五南出版社2017年版，第88頁。。由于行政機關怠于行使裁量權基本上以兩種型態呈現，即根本未裁量未作成處分，以及未裁量但有作成處分。當已作成行政處分，卻未在“得”與“應”之間進行裁量權時，行政法院得以該處分不合乎法規授權之目的為由，予以撤銷。但若行政機關未行使裁量權亦未作成行政處分時，行政法院即無得撤銷之目標，而只能命行政機關于限期內積極作成經裁量之處分。

依據行政訴訟法第5條課予義務訴訟之規定，人民因行政機關對其依法申請之案件，于法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴愿程序后，得向行政法院提起請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。當行政法院審理后認為，人民提起的告訴有理由時，倘案件涉及行政機關之行政裁量權，則依據行政訴訟法第200條第1項第4款之規定臺灣地區行政訴訟法第200條規定：“行政法院對于人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：一、原告之訴不合法者，應以裁定駁回之。二、原告之訴無理由者，應以判決駁回之。三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對于原告作成決定。”，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對于原告作成決定。此時判決之法律見解即影響行政機關未來遵守法院裁判作成行政處分之內容，但通常在尊重行政機關享有行政裁量權下，行政法院之判決僅督促行政機關應為裁量后作成行政處分，至于行政機關在個案中如何裁量，行政法院不予置喙，僅作裁量是否瑕疵，以及是否出現裁量限縮至零，而應作成唯一符合個案情節處分之低密度審查吳庚、張文郁：《行政爭訟法論》，自版，2016年版，第316頁。。換言之，對于未依法作成裁量處分之場合，行政法院基于權力分立原則并不自為裁判。

（二）廢棄物清理法公益訴訟規定形成的特別司法審查

臺灣地區的廢棄物清理法于1999年修法時，增訂第34條一項，2001年修法時，移至成為現行的第72條，該條第1項針對主管機關疏于執行廢棄物清除的措施時，得藉由受害人民或公益團體的起訴，使行政法院得予以審查并迫使主管機關采取特定之執行方法，該條項規定：“公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏于執行時，受害人民或公益團體得敘明疏于執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關于書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，受害人民得以該主管機關為被告，對其怠于執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。”

依據此項規定，行政法院之裁判將產生限縮主管機關裁量權行使之作用，即不得不采取特定之執行措施，而無不作為之裁量空間，與一般行政裁量之司法審查顯然有別臺灣地區最高行政法院2017年11月第1次庭長法官聯席會議決議，受害人民或公益團體符合廢棄物清理法第71條第1項規定之程序時，得請求行政法院判命主管機關作成具體內容之裁量處分。。臺灣地區最高行政法院庭長法官聯席會議的決議認為，廢棄物清理法該條的規定，為行政訴訟法第9條所稱法律特別規定的公益訴訟。當人民或公益團體依該規定提起公益訴訟時，其訴訟類型的選擇，應與受害人民或公益團體所申請主管機關疏于執行的具體內容相互對應：如申請命限期清除處理，則應提起課予作成行政處分之訴訟;若申請主管機關進入公私場所采樣，則應提起一般給付訴訟，訴請命為事實行為，始符合廢棄物清理法規定要求受害人民或公益團體須先以書面告知主管機關疏于執行法令“具體內容”的立法本意。雖然主管機關執行廢棄物清理法第71條第1項所規定的各項職務行為享有裁量權，但該法既規定受害人民或公益團體得直接訴請行政法院判命主管機關執行某具體的職務行為，則原告之訴之所以有理由，乃行政法院認為，被告的主管機關對于原告已依廢棄物清理法規定的程序，以書面告知主管機關應執行特定職務的行為，不得拒絕。

臺灣地區的環境保護公益訴訟，乃由被害人民及公益團體作為原告，環境保護主管機關為被告，訴訟的內容為主管機關應向造成或容許環境危害的行為責任人或狀態責任人采取特定的執行手段。如此一來，廢棄物清理主管機關執行裁量權的行使，將因此受到限制，但其乃肇因于主管機關曾疏于執行，且有受害人民或公益團體依據法定程序先為督促未果，再提起公益訴訟為要件，乃立法者就環境保護領域導入公益訴訟之結果廢棄物清理法增訂公益訴訟規定的立法理由為：“二、公民訴訟之建置，系賦予受害民眾或環保團體向行政法院提起訴訟，其目的在于藉由民眾及法院介入，以督促主管機關積極執行;此外，亦提供民眾一個體制內的參與管道。三、公民訴訟以滿足公益為目的，但若過于寬松，可能影響主管機關執法之資源調配，因此在法條中明定限制條件，如提起告訴者，應有相當程度的利益關聯，以及六十日前事先告知……等。”參見臺灣地區立法院法律系統https：//lis.ly.gov.tw/lglawc/lglawkm.。臺灣地區的環境保護法律，除廢棄物清理法第72條外，諸如空氣污染防制法第81條、海洋污染防治法第59條、水污染防治法第72條，以及土壤及地下水污染整治法第54條等，均有人民或公益團體得以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟的規定。

（三）高雄旗山轉爐石公益訴訟案

1.臺灣地區高雄高等行政法院104年度訴字第175號判決事實概要。臺灣地區高雄高等行政法院2017年5月31日作成一則有關廢棄物清理的公益訴訟裁判本案因臺灣地區最高行政法院2017年12月7日作成的106年度判字第672號判決駁回雙方之上訴而確定。，行政法院判命高雄市政府應依公民的請求，執行命清除廢棄物的職權。本案例事實略為：高雄市旗山區某處農田因被盜采砂石形成巨大坑洞，后來以爐碴及不明廢棄物回填，高雄市旗山尊懷活水人文協會與違法棄置爐碴場址附近居民7人，以累積總數約100萬公噸之爐碴，嚴重污染棄置場址土地及周遭土地的土壤及地下水，嚴重危及當地居民的用水安全與農業活動為由，向高雄市政府提出公民告知書，請市政府命行為人限期移除棄置于系爭土地之爐碴，以及如當事人拒不執行，市政府應依行政執行法第27條、第29條規定代為履行。高雄市政府以103年11月17日高市府環廢管字第10343127700號函復前揭協會與居民，告知系爭土地堆置轉爐石級配料尚無廢棄物清理法之適用及查無污染環境情事，已另依區域計劃法辦理等語。高雄市旗山尊懷活水人文協會與居民7人，乃依廢棄物清理法第72條第1項規定，以高雄市政府為被告，徑向高雄高等行政法院提起行政訴訟，請求判決撤銷原處分（被告103年函）、命被告應依廢棄物清理法第71條第1項的規定，作成命棄置行為人限期移除其違法回填于系爭土地之轉爐石級配料，并諭知如其拒不履行上開義務，將依行政執行法第27條及第29條等規定代為履行行政處分，以及命被告應給付原告10萬元的律師費用等。

2.判決主要內容。高雄高等行政法院的判決主文為：原處分撤銷;被告應依廢棄物清理法第71條第1項之規定，作成命行為人將其回填在系爭土地之轉爐石級配料限期清除的行政處分;被告應給付原告新臺幣壹拾萬元;原告其余之訴駁回;訴訟費用由原告負擔十分之一，余由被告負擔。

本判決主要理由有如下幾點：一是廢棄物清理法特別規定排除訴愿前置的強制規定。二是受害人民包括有受害之虞者。三是產品亦可能成為廢棄物。四是一般事業廢棄物的認定不以對環境已造成不良影響為要件。五是區域計劃法與廢棄物清理法的管制目的不同。六是公益訴訟的請求范圍以法律明定為限。

3.評析。由本案例可知臺灣地區廢棄物清理公益訴訟的實際運作：

第一，特別規定優先適用且以特別規定者為限。臺灣地區的公益訴訟規定在行政訴訟法第9條：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。”廢棄物清理法即為此處所稱的特別規定，因此原告不受訴請撤銷行政處分時，應先經訴愿程序的一般性規定，以及公益訴訟所得聲明之事項，以本案而言，僅得是廢棄物清理法有特別規定者，而不得請求判決命采取行政執行法所規定的措施。

再者，廢棄物清理法賦予原告得請求之內容，系基于廢棄物清理法的立法目的而來，因此同樣是主管機關限期命移除的事項，原告不因主管機關已依區域計劃法的規定，作成命移除的處分，即被限制，而得再依廢棄物清理法公益訴訟的規定，提出命移除的請求。

第二，公益訴訟之原告資格放寬認定。臺灣地區公益訴訟的被告為依據個別法律規定，被賦予主管特定事務領域與執行法定公權力的行政機關，其于個案享有法律所賦予的裁量權限，原來只有裁量權行使的相對人或利害關系人，得以自身權利或受法律保護之利益受裁量處分侵害為由，提起行政訴訟。公益訴訟之規定則基于特定領域重大公共利益維護的考慮，由受害人民與公益團體擔任原告，以達人民參與維護公益之目的，因此，受害人民之資格除須限于純粹受害者，不得同時有對環境之受害可歸責事由外臺灣地區最高行政法院107年度判字第430號判決：“受害人民限于不負有清除處理或維護合法使用狀態責任之純粹受害人民。”，并不以實際受害者為限，亦包括有受損害之虞之人民在內，如此解釋有助于公益訴訟目的之實現，至于公益團體則依人民團體等相關法律規定設立，不以營利為目的者為限。

第三，行政法院之審查密度。本案高雄高等行政法院對于廢棄物的認定，不采主管機關因轉爐石為市場交易上的產品，而排除廢棄物清理法適用之見解，而以廢棄物清理法增訂廢棄物定義所采之見解，“經過適當手段，廢棄物可變成資源，但若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物”，故產品若錯置、錯用亦可能成為廢棄物，據此判斷個案中的轉爐石對于產源的中聯公司而言，為其生產過程中產生不再需要、且有必要清除以免占用廠房空間的廢棄物，故當行為人以低價將之購買，回填至農地坑洞，而尚能從產源公司獲得比產品價值高的運輸費時，實為產源公司廢棄物的清理者，故有廢棄物清理法的適用。轉爐石的用途僅使用于工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥制造原料，但性質既非土壤，亦非現行法令容許的回填物，縱屬產品亦不得將之利用回填于土地。事業廢棄物依其是否具有毒性、危害性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境者為有毒事業廢棄物，其余為一般事業廢棄物，縱使無法證明轉爐石對環境已造成不良影響，仍無礙其屬一般事業廢棄物的認定。

本案高等行政法院對于廢棄物的認定，符合廢棄物清理法所采風險預防的理念，訴訟時對于執行廢棄物清理措施的選擇，僅審查主管機關不依公民請求時裁量之合法性，而未自為裁判，命應采取何種執行措施，雖然在公民的請求有理由時，形成公民的主張取代主管機關的裁量，但因主管機關在公民提出請求時，即可充分行使裁量的職權，行政法院依法律規定，判令依原告的聲明為執行措施，基本上僅是落實公益訴訟法制的特別規定。

三、 結論

環境保護目的之實現，通常必須視影響環境的因素特性，由主管機關選擇合適的方法，并藉由強制執行的手段，促使各項防治措施被具體落實實行，始能有成效。基本上，無論是事前預防危害發生的方法，或者事后排除危害的執行方法選擇，立法者均賦予主管機關一定的裁量權，惟行政機關的裁量權行使，除不可違背立法本意外，亦不可消極不行使。

廢棄物清理法對于主管機關如何強制執行義務人的清除處理義務，擴大執行義務人的范圍，且賦予主管機關與執行機關多項執行方法供裁量實行，惟當其怠于執行防治措施時，亦增訂公益訴訟制度之適用規定。希冀藉由民眾與法院督促主管機關積極執行，以促環境保護目的之實現，為避免主管機關一再怠于執行，行政法院公益訴訟之裁判得限縮主管機關的裁量權。因此，司法對于環境保護事件之審查密度，已因法律的特別規定而有提升，避免在司法消極主義下，行政法院不就個案自為裁判，僅判命主管機關另為適法處分，以致主管機關一再怠于行使執行的裁量權，而有礙環境保護目的之實現。

（責任編輯：胡曉慧）