美國網絡內容監管與治理的政策體系

劉恩東

摘要：美國是世界上最早對互聯網內容進行監管和治理的國家。在多年的不斷探索中，美國政府研究制定了一套科學、成熟、完善、有效的網絡內容監管與規制體系。美國網絡內容監管與治理的政策理念、主要標準、組織機制、法律制度與法律體系、技術監管與治理及實現和加強國際合作等六個方面，闡釋了美國互聯網內容監管和治理的主要做法和經驗，這些做法和經驗對中國網絡內容監管有重要的借鑒意義。

關鍵詞：美國;網絡內容;監管與治理

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）03-0102-010

互聯網起源于美國，美國是世界上網絡技術最先進、最發達、使用最廣泛的國家。作為世界上最早對互聯網內容進行監管和治理的國家，美國政府在多年的不斷探索中，研究制定了一套較為科學、較為成熟、完善的網絡內容監管與規制體系。鑒于美國獨特的政治制度、法律制度、歷史文化傳統和人文環境，美國對網絡內容的監管規制有其獨特的迥異之處，逐步形成了立法規范為基、行業自律為主、政府指導為輔、公眾自我約束、社會多元參與的網絡內容監管與治理模式。“9·11”事件之后，受國際國內環境和網絡技術進步的影響，美國網絡內容監管與治理也呈現了許多新趨勢和新變化，總體體現出政府干預增多、規制嚴格、管理升級的態勢。下面分別從政策理念、主要標準、組織機制、法律制度與法律體系、技術保障及國際合作等六個方面，對美國網絡內容監管與治理政策體系進行闡釋。

一、美國網絡內容監管與治理的政策理念

尊重表達自由但不提倡言論絕對自由。自建國伊始，美國就視言論自由為立國之本，將其寫入憲法修正案的第一條，明確將言論自由作為憲法賦予公民神圣不可侵犯的基本權利，并成為美國政府的政治傳統。因此，尊重表達自由是美國網絡內容監管、規制的核心理念和政策制定的邏輯起點。但是，尊重表達自由并非代表言論絕對自由，可以超越法律界限。美國在網絡內容監管與規制中積極探索言論自由的法律界限，將“言論”分為政治性、商業性和不受保護的言論三類，三類言論所受保護的法律界限各有不同。依其受保護程度，關涉民主國家公民自治的政治性言論受到保護程度最高，商業性言論次之，而一些特定的挑釁性、誹謗、猥褻、教唆犯罪和引起“明顯且即刻危險”的言論則不受保護。

強化市場驅動，減少政府直接干預。受自由主義影響，美國政府多年以來秉持市場調節與自由競爭，強化市場驅動，最大限度地減少政府直接干預的執政理念，對網絡內容的監管與治理同樣也體現著這一思想。政府原則上不直接干預網絡內容的監管與治理，而是通過制定法律規范和提供法律保障，營造良好、安全、寬松的政策環境，在政府指導下加強市場引導和市場驅動，重點依托行業自律、行業自治和網民自我約束和自我調節，強化指導統籌和政策協調，來推進網絡內容監管與治理。但近年來，美國政府在網絡內容監管上更加強調突出政府的主導和引導作用，政府監管更加積極主動，注重市場驅動與注重政府監管作用的并重發揮，注重依靠先進技術實現前瞻研判、前置預防和主動化解，呈現出政府介入逐漸增強，監管力度明顯加大，規制更加嚴格，管控措施手段趨于強硬的趨勢。

推動網絡中立。為了保障互聯網的自由開放特性，保護民眾自由表達的基本民主權利和網絡話語權，促進網絡技術的不斷創新和發展，美國一直試圖在網絡監管和治理方面推行網絡中立。推進網絡中立工作的核心在于網絡中立立法和制定相關政策，其主旨是要求公共信息網絡應對一切內容、站點和平臺保持平等中立。Tim Wu，“Network Neutrality FAQ”，at http：//www.timwu.org/network_neutrality.html.避免網絡運營商的壟斷和干預言論自由，保護用戶選擇網絡服務、免受網絡服務提供商干擾的權利。在網絡中立立法與政策制定過程中，無涉政府機構干預管制問題，這也是美國網絡監管較為成熟的標志。但網絡中立因關乎互聯網未來發展的方向及網絡治理善治目標的具體內涵等問題，也一直存有爭議并面臨較大阻力。奧巴馬曾在2008年的大選中承諾當選后就將率先推進網絡中立立法，美國聯邦通信委員會于2010年起草了《2010年開放互聯網的規定》，這是美國首次以立法形式明確了網絡中立原則。網絡中立原則在該規定中被具體細化為透明、反對屏蔽、反對不合理歧視等三項要求。但網絡中立法規當時仍未獲通過，在美國的50 個州中也僅有紐約州對網絡中立實現了立法。章紅偉：《中外網絡媒介管制現狀與趨勢》，《求索》，2012 年第1期。奧巴馬政府于2015年2月通過了“網絡中立化”提案，該提案的核心內容是旨在確保美國互聯網的自由公開，確保全體網民擁有平等地訪問互聯網的權利，并就此提出了“三個禁止”：禁止互聯網服務提供商封鎖、屏蔽網站;禁止對網絡流量進行干預和調控;禁止以付費優先名義加快、減慢加載速度或給某些網站提供優待。2017年12月，為調動電信運營商的積極性、保護消費者權益和推動創新，經美國聯邦通信委員會投票，推翻了奧巴馬政府時期推出的“網絡中立”法規，重新恢復了聯邦交易委員會對互聯網服務供應商的監管。

宣揚“互聯網自由”。繼經濟霸權、政治霸權之后，謀求信息霸權成為美國霸權主義的新形式。為進一步強化美國在互聯網領域的國際主導地位，將美國的網絡標準推廣為全球唯一標準，美國充分認識到互聯網對傳播美國民主價值觀、推動民主輸出、塑造美國國家形象、鞏固美國的全球霸主地位的重要價值和作用，充分發揮互聯網信息傳遞的高效性與跨界性，利用互聯網所謂的“傳播自由與民主的能力”，大力鼓吹“不受國家主權約束的信息自由流動和信息自由傳播”，宣揚“互聯網自由”及互聯網世界的“公開、透明和人權”等普世價值觀。美國以傳播美式價值觀為核心目標，以構建網絡世界的“新秩序”為目的，將互聯網自由納入國家安全戰略和對外戰略，頒布了《網絡空間安全國家戰略》和《網絡空間國際戰略》，大力推進網絡外交，使其意識形態滲透、輸出更具時效性、隱蔽性和整體滲透性。谷歌退出中國市場事件的政治化，就是美國政府和公司以“互聯網自由”為借口進行的政治施壓和政治攻擊。但綜觀世界各國的網絡監管政策，世界上根本不存在無限制的、超越國家主權之上的互聯網自由，沒有任何一個國家允許存在絕對的互聯網自由，美國同樣如此。美國所標榜的“互聯網自由政策”具有雙重性和虛偽性，在推進“互聯網自由”過程中有選擇地奉行國際國內雙重標準，實際卻內外有別、親疏各異，美國以“網絡世界警察”自居，利用“互聯網自由”作為其指責、批評、插手他國事務，實現本國國際戰略目標，推行和平演變、拓展美國霸權地位的政策工具。“斯諾登事件”是對美國標榜的“互聯網自由”的極大諷刺。

二、美國網絡內容監管與治理的主要標準

在明確網絡內容監管與治理主要標準的基礎上，統籌、協調、權衡國家、行業和公眾利益是美國網絡內容監管與治理的一條成功經驗。其做法主要有兩條：一是將網絡內容監管與治理的主要標準細分并層次化。美國將網絡內容監管與治理的主要標準細分為行業標準、公眾標準和國家安全標準三個層次，各層次之間既相互獨立又相輔相成。二是保持互聯網監管體制的靈活性。美國對網絡內容進行監管的總體目標是將互聯網打造成安全、自由、可靠的傳播媒介和商業媒介。圍繞這個目標，美國對互聯網的監管不提前預設一個普遍適用的標準，而是存在多重標準。網絡行業、受眾、國家之間的利益通過政府指導、法律規范、技術約束、行業自律等機制得到一定程度的協調。各個利益主體之間存在著利益界限和利益讓度關系。政府鼓勵并推動網絡行業的發展，但網絡行業不能侵犯公眾的基本權利，當國家利益對網絡傳播監管提出要求的時候，網絡行業利益、公眾利益等都要服從國家利益至上的基本原則。設置多重標準使美國互聯網監管具有較強的隨著網絡技術和外部環境的變化而進行調整的適應和應變能力，體現了監管的靈活性。王靖華：《美國互聯網管制的三個標準》，《當代傳播》，2008年第3期。具體而言，有以下三個標準：

一是行業標準。美國把互聯網視為信息時代新興的大眾電子傳媒，作為經濟增長的主要驅動力量加以培育。因此，對互聯網行業的總體政策是政府少干預，注重為互聯網行業創造良好發展環境，行業多自律，強化網民自治和網絡道德倫理建設。政府力避對網絡傳播行為進行不必要的管制;鼓勵網絡行業的自律，有選擇地將傳統媒體管理的規范適用于網絡媒介管理。政府的主要職責是制定互聯網監管的基本原則，推動和支持互聯網行業協會根據行業利益，制定行業標準，鼓勵和促使網絡行業協會通過行業規范、公約等共同認可的條文推動行業實施自律，以確保行業行為符合法律規定和道德要求。對于違規者，行業協會將代表整個行業通過施加壓力要求其改正，甚至可能采取更嚴厲的措施使其在業內失去發展機會。

二是公眾標準。在網絡內容監管與治理中，政府既要保護公眾作為信息消費者的知情權和話語權，也要戒絕不良信息對公眾的不利影響。為保護公眾特別是青少年等重點保護群體免受不良信息的危害，美國政府主要采取了“疏通”和“堵截”兩種手段。“疏通”指的是政府為公眾回避不良信息提供幫助;“堵截”指的是利用技術手段對網絡內容進行“把關”，將那些不良內容阻截到特定公眾群體的視線之外。美國政府有關部門通過制作上網安全指導手冊、開設專門網頁以及電話專線，及時發布最新網上不良信息，培訓家長指導未成年人健康上網知識，開辦未成年人網上學習和娛樂專門網站、專門機構對網絡內容進行評估分級、加強中小學校的計算機管理、利用IP封堵、代理服務器等手段對不良內容進行過濾、自動禁止訪問等途徑，過濾、阻擋那些不良或不適合傳播的信息，保護、幫助和引導公眾自覺維護自身利益。

三是國家安全標準。盡管美國高度重視保護公眾的表達自由、積極推動網絡中立和互聯網自由，但在發生當公民的傳播權和知情權可能影響、危及到國家安全的緊急情況時，始終堅持以國家安全利益至上的基本監管原則。“9·11”事件為美國政府加強對網絡內容的監管與治理創造了條件，政府以維護反恐、確保國家安全為名，通過了兩個與網絡內容監管及傳播有關的法律：一是 2011年10月頒布的《愛國者法》;二是2002年11月頒布的《國土安全法》。《愛國者法》對美國的《聯邦刑法》、《刑事訴訟法》、《1978年外國情報法》等進行了修正，允許政府或執法機構調查人員可大范圍地截取嫌疑人的電話內容或互聯網通信內容，還可秘密要求網絡和電信服務商提供客戶詳細信息。《愛國者法》賦予美國聯邦調查局等安全部門、執法機構和中央情報局等國際情報機構能以反恐為由監控互聯網通信內容等廣泛的權限，以防止、偵破和打擊恐怖主義活動。該法為政府以反恐和“愛國”的正當名義加強網絡內容監控、涉入民眾私人生活提供了法律依據。《國土安全法》對互聯網的監控更為嚴密，增加了有關監控互聯網和懲治黑客等強制性條款。上述兩部法律明確了當公民的傳播權和知情權可能影響、危及到國家安全的時候，維護國家安全是至高無上、壓倒一切的標準。根據國家安全標準，當網絡傳播內容威脅到國家安全時，就會受到政府的嚴格監視。王靖華：《美國互聯網管制的三個標準》，《當代傳播》，2008年第3期。這一原則對美國長期堅持的言論自由至上和互聯網自由造成巨大的沖擊。

三、美國網絡內容監管與治理的組織機制

美國建立了統一管理、分工明確、職責清晰、相對獨立、各負其責的網絡內容監管與治理的組織機制。這一行政管理架構與美國三權分立的政治體制相對應，立法、行政、司法三個體系分別由國會、政府、聯邦法院牽頭，既相對獨立，各自行使權力，又相互制衡、相互監督。但網絡內容監管與治理的組織機制主要在政府的行政管理層面，分別由反托拉斯局、電信與信息管理局，聯邦通信委員會等機構對互聯網事務進行管理，形成了既集中又獨立的管理格局。張化冰：《互聯網內容規制的比較研究》，中國社會科學院研究生院博士學位論文，2011年。這個組織機制既保證了管理機構的權威性、獨立性，又避免了相關利益方的政治參與，對促進網絡監管與治理有重要推動作用。

聯邦通信委員會（FCC）是美國負責網絡內容監管與治理的主要機構。它是根據1934年《通信法》由美國國會授權創立，并由國會領導的一個獨立的美國聯邦機構。它兼具立法、司法和行政執行職能，具有制定法律規章、進行爭議仲裁和執行各項法規的權利。它在執行相關職責時，要受到聯邦司法系統的制約，受聯邦法院監督，彼此形成了一種有效的制衡。

聯邦通訊委員會的職責范圍隨著科學技術的發展和新媒介形態的出現而發展，其管理內容總體寬松，但管理職能日趨增多。美國政府對互聯網（包括對微博等社交媒體）的監管主要包括內容把關、秩序協調和安全維護三個維度。郭明飛、胡玲玲：《國外微博空間意識形態管理經驗及其啟示》，《淮陰師范學院學報（哲學社會科學版）》，2015年第6期。目前，美國聯邦通信委員會（FCC）肩負互聯網行業推動者和監管者的雙重角色。它主要負責統籌美國的通信政策與通信產業，對廣播電視、有線電視、國內和國際電話、所有固定和移動的無線行業以及衛星行業、互聯網進行行業規劃、行業立法、行業政策制定及內容監管。保護網絡傳媒的表達自由、規范網絡傳媒的傳播行為和市場行為，監管網絡內容是其重點職能之一。它對保障國民免受不良信息襲擾，促進網絡等新傳播媒介的發展起到了重要作用。其網絡內容監管主要是通過對網絡內容進行界定、內容分級控制、年度報告規制、監測、投訴和處罰規制等手段進行實施。2010年，聯邦通訊委員會經投票正式通過網絡中立（Net Neutrality）規范，即在法律允許的范圍內，所有互聯網用戶都可以按自己的選擇訪問網絡內容、運行應用程序、接入設備并自主選擇服務提供商，禁止互聯網服務商在其網站上干涉信息的自由流動和一些相應的網絡應用。這項決定確保了網絡的自由與開放特性，同時也保障了消費者的選擇權益、鼓勵創新以及捍衛言論自由。李盛之：《美國大眾傳播法律規制問題研究》，大連海事大學出版社2012年版，第22-24頁。

四、美國網絡內容監管與治理的法律制度與法律體系

（一）美國網絡內容監管與治理法律制定的基本出發點

美國網絡內容監管與治理法律制定有兩個基本出發點：美國憲法第一修正案關于保護公民言論自由的條款是美國網絡內容監管與治理法律制定的基本出發點，憲法第一修正案可以對任何針對言論的限制進行約束和檢驗;美國網絡內容監管和網絡言論自由司法審查的另一出發點是認真把握互聯網的新媒體特性，明確界定網絡內容和網絡言論自由的法律界限。立足于這兩個出發點，美國網絡內容監管法律法規的制定注重以立法為基礎、政策為導向，從網絡媒體特性出發制定、健全、優化網絡立法，認真把握網絡對于公民言論自由的意義，積極推進網絡監管與治理的法治化;厘清網絡內容及言論自由的法律界限，力避因政府監管過度而壓制網絡言論自由，但也不意味著美國支持網絡言論的絕對自由，美國也從言論的分類進行了分層分類限制;對某些網絡言論采取審慎態度及限制，增加自律機制監管，強化技術監控作用;明確網絡內容監管及言論自由救濟程序的保護途徑。邢璐：《美國網絡言論自由司法審查標準研究——兼論中國網絡言論自由法律制度之完善》，上海交通大學碩士學位論文，2006年。

（二）美國網絡內容監管與治理法律制度的基本原則

把握監管的尺度、明確監管的限度是對網絡內容及網絡言論進行監管的核心問題。為防止政府對網絡內容及言論自由的不當管制，進一步明確政府對網絡內容及網絡言論進行監管的底線及標準，美國聯邦最高法院在長期的司法實踐中，形成了明顯且即刻危險原則、逐案權衡原則、事后限制原則、表達內容中立原則、惡劣傾向原則和優先地位原則等，這些原則是授權政府對網絡內容及言論自由進行監管的標準和限度，具有規定細致、操作性強等特點，其中最重要的是明顯且即刻危險原則、逐案權衡原則、事后限制原則和表達內容中立原則。

明顯且即刻危險原則。言論受限的判斷標準是言論作為一種行動，認定行動犯法必須同時具備以下二個條件：一是具備某種傾向及意圖;二是 “行動和其傾向及行動的意圖相一致”并“成功實現。由此可見，言論“表達內容是否導致明顯而即刻的危險” 決定著言論表達的保護強度。因此，適用明顯且即刻危險原則時，需明確界定危險信息是否同時具備以下兩個特征：一是威脅的“明顯性”。只有當威脅達到相當的程度，才構成“明顯”。這種明顯標準的達致應由政府根據經驗判斷。二是時間的“即刻性”。若不具備時間上的緊迫性，政府也同樣不得進行限制。但是，由于“明顯而即刻”的標準具有較大的主觀判定和操作彈性，因此政府在具體運用過程中需要結合行政經驗來確定。唯有言論迫在眉睫地威脅要立即干涉法律的合法和迫切目的，以致需要立即鉗制這些言論才能挽救國家，政府不得對言論進行刑事懲罰。依據這一原則，如果政府不能證明某一言論已造成明顯而即刻的危險，那么就無法對言論的表達者進行懲罰。即“只有政府證明明顯而即刻的具體言論可能導致騷亂或其他嚴重的顛覆性犯罪，而這些都為政府所禁止，言論表達才能受到懲罰”。其主要原因在于，美國固有的民主傳統、憲法第一修正案以及由此延伸出的諸多權威解釋深深地影響著美國政府審查網絡信息內容的立場及實施空間的有限性。但較之其他原則，在正確理解與適度把握的基礎上，明顯而即刻的危險原則可以較好地保護言論表達自由，又不至于危害或觸犯其他利益的保護。尹建國：《美國網絡信息安全治理機制及其對我國之啟示》，《法商研究》， 2013年第2期。

“逐案權衡”原則。美國最高法院把 “逐案權衡”原則作為審理涉及網絡內容及言論自由案件的一個主要標準。在英美法系中，法院和法官的判決是法律重要的來源。美國作為英美法系的代表，其聯邦最高法院的判決處于最高的地位，可以作為法律對全國有效。最高法院的判決將成為以后各級法院判案的判例，可以進行援引并作為作出判決的指導方針。聯邦最高法院通過系列判決和判例逐漸形成一種對待網絡信息規制的基本立場和態度：應力避通過立法方式統一規定政府限制言論的標準與范圍，而應積極倡導通過“個案權衡”方式逐案判定政府是否擁有限制網絡信息內容的權力及界限，并且尤其倚重技術措施和用戶控制的方式實現對網絡信息的監管與治理。秦前紅、陳道英：《網絡言論自由法律界限初探——美國相關經驗之述評（下）》，《信息網絡安全》，2006年第5期。這就是逐案權衡原則的基本要義。

事后限制原則。事后限制是相對于事前限制而言的，在多次司法判例中，美國司法逐步確立了對于表達信息禁止事先限制的原則。為避免政府濫用行政裁量權，政府對網絡媒體和個人的不當言論，只能采用事后限制的方式加以追懲。若政府試圖以事先提前禁止的方式加以限制和規范，則應承擔極大且極重的明確舉證責任，并將面臨承擔巨大的違憲風險責任。事后限制原則強調僅可通過事后追懲的方式對不當言論進行限制，且這種限制還應恪守如下原則：第一，對事后追懲的尺度把握必須嚴格控制，其嚴厲程度不能超過必要的限度;第二，對事后懲罰的條件和范圍必須進行嚴格精確的界定，規范性語言必須精準嚴謹，既不能“過度寬泛”，更不可 “含糊籠統”，有關法規必須作出限制性的解釋。侯建：《言論自由及其限度》，《北大法律評論》，2001年第2期。

表達內容中立原則。表達內容中立原則指僅對言論發表的時間、地點、方式等形式方面的審查與限制，而不涉及限制表達內容本身。美國聯邦最高法院認為該原則主要由兩個方面的內容構成：一是可針對特定言論內容展開對表達自由的限制，但此類言論主要限于社會價值較低的淫穢言論、侮辱誹謗言論、好斗言論甚至商業言論等;二是大多數表達適用內容中立原則，即限制或者禁止表達自由主要針對表達對公共秩序、私人財產等利益的破壞展開，而不是針對表達內容本身。權衡是否需要限制的判斷標準是時間、地點、方式等形式標準。See Tinker v.Des Moines Independent Community School District，393U.S.503（1969）.至于符合限制標準的時間、地點、方式等具體要素，則需要通過個案權衡的方式加以確立。

總之，美國社會各界始終高度警惕、防范政府限制網絡言論的行為。美國法律界雖然制定了一系列針對言論自由限制的審查原則，但這些原則仍然具有明顯的個案權衡、隨案變動的特點。從總體上看，美國對言論自由的限制主要是由法官在個案中基于“利益衡量”靈活作出，呈明顯的開放態勢，但上述多項原則則是法官作個案權衡的思想基礎。尹建國：《美國網絡信息安全治理機制及其對我國之啟示》，《法商研究》，2013年第2期。

（三）美國網絡內容監管與治理的法律體系

立法是美國監管與規制網絡內容的最主要手段。美國是世界上較早開始網絡監管和治理的國家，也是制定網絡監管和治理法律最多的國家。美國早在1977年就制定了《聯邦計算機系統保護法》。自1978年以后，美國對其政策法規體系不斷進行完善發展，美國國會及各政府部門先后通過了130多項法律和法規，如《聯邦禁止利用電腦犯罪法》《電腦犯罪法》《電子通信隱私法》《網絡輿情安全保護法》等，建立了比較全面、完善、成熟的網絡內容監管法律體系。按照繼承與創新相結合的原則，美國網絡內容監管與治理法律體系主要由憲法第一修正案、聯邦成文法、專門法、司法判例、州立法、國際法等組成。“9·11事件”后，美國關于網絡監管和治理的相關立法明顯增加，但其法律規制內容主要涉及網絡基礎設施保護、網絡泄密與數據保密、網絡色情治理、懲治網絡信息濫用與欺詐、網絡知識產權保護等，與網絡內容監管與言論自由有關的法律并不多，主要涉及限制和規范網絡信息發布、傳播、利用、打擊恐怖主義和言論自由、網絡輿論行為的犯罪制裁等活動的法律規范。

美國憲法第一修正案關于保護公民言論自由的條款是美國網絡內容監管與治理法律制定的基本出發點和立法依據，在法律框架內賦予人民最大限度的自由是美國網絡空間監管與治理立法中必須遵循的基本理念。任何針對網絡言論的監管與限制都要受到第一修正案的檢驗。司法判例則明確了美國網絡內容監管與治理的若干基本原則。網絡內容監管與治理的法律具體主要以聯邦成文法為核心主體，由州立法和國際法補充。

打擊并遏制網絡恐怖主義是美國網絡內容監管和信息治理的重點工作。“9·11事件”后，美國政府以打擊恐怖主義、維護國家安全為名，相繼制定了兩個與網絡內容監管及傳播有關的法律：《愛國者法案》和《國土安全法》。《愛國者法案》的立法目的非常明確，就是為了進一步整合和加強美國攔截和阻止恐怖行為的適當手段。該法案有三個突破性的法律規定：一是明確經費支持和保障來源，對建立反恐基金、增加聯邦調查局技術支持中心的資金預算等問題作了規定。二是強化監察程序，著重在“強化監察程序”章中，明確規定了打擊網絡恐怖主義，政府采取各種行為的權限、條件和程序等事項。三是設立免責條款，對情報人員針對監聽和披露有線、口頭以及電子通訊限制的免責情形、“受保護計算機”的范圍、網絡攻擊所造成“損失”的計算范圍、貿易制裁等問題作了詳細的規定。2002年美國國會通過了《國土安全法》，其中規定了新成立的國土安全部的機構設置、組織體系、管理職責、行動權限等問題。繼“9·11”后出臺的《愛國者法案》賦予美國安全部門能以反恐為由監控互聯網通信內容等權限以后，美國司法部2003年2月出臺了《2003國內安全增強法》（該法案也稱《愛國者法案2》），其主要宗旨是進一步減少法院對秘密行動的限制，賦予執法人員更多開展此類行動的權力。此外美國政府還制定了其他若干加強監管的法案，如《將保護網絡作為國家資產法案》賦予聯邦政府在緊急狀況下擁有關閉互聯網的絕對權力;《信息安全與互聯網自由法》授權總統可以宣布“信息空間的緊急狀態”，政府在緊急狀態下，可以部分接管或禁止對部分站點的訪問。《加強網絡安全法》、《反恐怖主義法案》、《信息網絡安全研究與發展法》、《聯邦信息安全管理法案》等一些法律也涉及網絡內容的監管與治理。如《信息網絡安全研究與發展法》在國家信息網絡安全領域的機構建設、研究計劃管理、資金投入與管理、專門人才培養等方面都規定了有效的措施。2002年通過的《聯邦信息安全管理法案》明確將“信息安全”界定為“保護信息和信息系統以避免未授權的訪問、使用、泄漏、破壞、修改或者銷毀，以確保信息的完整性、保密性和可用性”。《煽動法》禁止媒體發表煽動性的危害國家安全的言論及內容。明確規定政府在戰爭等特殊時期，可以實行更為嚴格的媒介內容檢査制度。《1996 年通訊內容莊重法》規定，凡對不滿18周歲的未成年人傳播“不正當”信息或“猥褻言論”均明確界定為犯罪行為，該法案的通過再次體現了聯邦政府試圖以保護未成年人為突破口，謀求控制網絡言論的傾向。美國政府還擬推動修改《電信法》，進一步明確聯邦通信委員會對互聯網服務的監管權。高婉妮：《霸權主義無處不在：美國互聯網管理的雙重標準》，《紅旗文稿》， 2014年第2期。一般來看，美國互聯網立法的現狀大致可以從聯邦和州兩個層次進行分析。除聯邦政府制定網絡內容監管與治理法律制度外，美國許多州也因地制宜，針對互聯網絡的某些重要問題，出臺了相關的法律法規。

五、網絡內容技術監管與治理

技術監管是網絡內容監管的重要管理手段。目前國際通行的網絡內容技術監管主要有過濾/屏蔽技術、標識和分級系統、年齡認證系統、新型頂級域名（TLD）/分區、監控技術、安全空間等高科技技術手段。美國政府主要通過分級、過濾技術和信息監控來監管、治理各種非法信息、不良信息及有害信息。

分級系統。對網絡信息內容進行分級是一種很常用的網絡管理手段。通過進行分級整理，可以使網絡用戶在通過搜索引擎、網站排名、關鍵詞檢索等方式查找所需內容時，可以直接而迅速地從紛繁復雜的網絡信息內容中獲取所需有效內容，而直接屏蔽掉其它的一些有悖于法律規范、道德規范的不正當內容。

過濾系統。該系統主要是通過一些過濾軟件來實現對網絡不良信息的過濾。過濾軟件一般需要利用大數據及人工智能技術事先確定網絡信息的不良程度，再通過關鍵詞檢索、定位等手段進行過濾、屏蔽。

信息監控。美國擁有世界上最強大、最成熟的網絡監控系統，利用信息監控技術秘密封鎖與監控國內外網絡內容是美國常用的技術手段。一是建立“食肉動物系統”和“梯隊系統”等信息監控系統。“食肉動物系統”是美國司法部下屬聯邦調查局開發并使用的一套信息監控系統，只要一經被安裝到互聯網服務供應商的服務器上后，它就能夠有效地監控特定用戶包括監測電子郵件和網絡瀏覽在內的幾乎所有的網絡活動內容。梯隊系統是英美共同體依據英美秘密條約建立的一個龐大的監聽系統。整個梯隊系統遍布全球，主要包括偵察衛星、地面監聽站和綜合分析系統三個部分組成，第一部分是分布在地球同步軌道和近地軌道上的偵察衛星，負責監聽全球各地的電話、傳真以及網絡通訊信號;第二部分是分布在多個國家的36 個地面監聽站，負責接收偵察衛星發回的信號，并完成部分輔助監聽;第三部分是統一匯集于美國國家安全局的信息終端分析，該系統每天能夠監聽來自全球各地的近30億次通訊。該系統具有實施近似全面的監控能力，可憑借先進的分析處理技術，幾乎擁有能夠監聽攔截在全球任何地點所有的電話、傳真、電子郵件和互聯網通信的能力。二是建立網絡空間的可信任身份制度。奧巴馬政府通過實施網絡身份證戰略（也稱“網絡空間可信身份標識國家戰略”），試圖構建一個網絡空間的“身份生態系統”，用戶可通過借助于加密的、更為安全、便捷的網絡技術登錄網站。該戰略有助于加強政府對網民的強制監控，提升國家對網絡虛擬世界的管理能力，規避網絡欺詐、在線信息濫用、網絡恐怖主義等問題。高婉妮：《霸權主義無處不在：美國互聯網管理的雙重標準》，《紅旗文稿》， 2014年第2期。三是加強對網上公共論壇、博客和留言板等網絡社區和公共空間的監控。據美國媒體報道，從2010年6月起，國土安全部在各地的指揮中心已開始執行“社交網絡/媒體能力”項目，對網上公共論壇、博客和留言板等進行實時監控，“臉譜”和“推特”等知名社交網站也位列監控名單之中。鄒強：《美國：國家戰略下的嚴密網絡監管》，《法制日報》，2012年8月28日。依據《國土安全法》中“加強電子安全”部分的有關條款，如調查機關有安全調查要求，微軟的MSN 和美國在線 AOL等提供互聯網服務的公司，有義務向美國政府提供用戶的有關信息和背景。張恒山：《透視美國互聯網監管的主要內容和措施》，《中國出版》，2010年第13期。四是研制開發網絡監控軟件和技術。據《華盛頓郵報》網站報道，一項名為“深度包檢測”的新監視技術已得到運用，該技術能夠利用大數據及人工智能技術記錄用戶進行的每一次網頁訪問、發出郵件和網站及詞條搜索。據統計，美國至少有10萬名網絡用戶被跟蹤，服務商曾對多達10%的美國網絡用戶進行過測試。國務院新聞辦公室：《2008年美國的人權紀錄》，《人民日報（海外版 ）》，2009年2月28日，第3 版。還有一種名為“網絡保姆”的信息監控軟件，該軟件主要具有三個功能：一是具有可協助家長進行“自助管理”的“監看”等功能;二是具有記錄聯機站址功能，可以幫助家長在事后檢視、監管未成年子女使用計算機聯機的記錄;三是具有 “黑名單”功能，可以利用網絡的雙向、多向互動功能，鼓勵所有的網絡用戶將新發現的不良信息網站，通過電子郵件等方式與用戶進行信息交換，幫助其共同阻止不良信息網站的侵襲;張恒山：《透視美國互聯網監管的主要內容和措施》，《中國出版》，2010年第13期。四是通過該軟件的“文字通訊監控”功能，網絡用戶只需預先自行設定好一些涉及不良信息的關鍵詞句，網絡用戶（尤其是未成年用戶）在計算機聯網時，“網絡保姆”都會對接收到或試圖傳送出的相關的任何資料進行防堵或攔截，必要時甚至會中斷聯機。這就保障了未成年等網絡用戶免受不良信息的危害;五是組建網絡警察，加強對網絡內容監管并查處網絡犯罪活動。

六、實現和加強網絡內容監管與治理的國際合作

網絡作為新興媒體所獨具的跨國性、虛擬性對國家對網絡內容的監管與治理帶來巨大挑戰，加強國際合作是解決問題的重要途徑。美國政府主要通過加強國際組織交流與合作、召開國際性會議、簽署國際性公約等途徑來實現和加強其國際合作。一是加強國際組織交流與合作。美國主要依托因特網協會 ISOC（Internet Society）和互聯網名稱和號碼分配機構 ICANN這兩個國際組織來加強國際合作。ISOC 是目前世界上最高級別的從事互聯網管理的非政府性國際組織，它以促進互聯網的有序使用及發展為職責和使命，致力于評價網絡政策、技術創新及推動國際協調。其總部位于美國弗吉尼亞州的雷斯頓市，組織實行會員制管理，其成員涵蓋高等院校、科研機構和工程領域的機構和個人。作為互聯網的一種重要資源，對網絡域名的管理在很大程度上影響并決定著整個互聯網絡管理的秩序。互聯網名稱和號碼分配機構（ICANN）是目前唯一的對于網絡域名的全球性監管機制，也是一個重要的具有國際監控能力的國際性非贏利性組織。美國政府的對于互聯網絡的域名管理工作，目前基本上都是通過 ICANN 來實現的。通過對網絡域名登記工作的監管，可以有效解決各類網絡法律糾紛。二是召開國際性會議。通過召開政府間或非政府間國際會議的方式，就網絡內容監管與治理、網絡安全問題、建立網絡信任等問題進行研討對話，積極探索密切合作、相互支持和解決問題的實現途徑。三是簽署國際性公約。為打擊和遏制網絡犯罪，不斷加強和促進網絡內容監管與治理的國際合作，美國與歐盟等國共同研究制定了《網絡犯罪公約草案》。這是國際社會首次專門針對計算機系統、網絡或數據的犯罪行為以及其它形式的濫用行為，制定的第一個解決涉及刑法和訴訟法問題的國際公約多邊協定，《網絡犯罪公約》旨在通過探尋網絡國際合作治理的辦法，來解決日益猖獗的網絡犯罪問題。而且美國政府還積極利用其他的國際法規、條例來幫助其加強互聯網的監管和治理。如利用《防止和懲罰民族屠殺公約》（1948）、《聯合國人權公約》（1966）等國際法規來查禁民族仇殺、禁止戰爭宣傳等內容。此外，還通過使用國際私法和國際民事訴訟法來協調當事國之間的有關問題。何明升：《發達國家的網絡消費管理》，《情報科學》，2003年第3期。

綜上所述，美國政府在網絡內容監管與治理中有幾點突出經驗值得借鑒：一是秉持新媒體思維，明晰網絡內容監管的政策理念。既尊重和保障人民的言論自由及表達權利，但又對言論自由進行了分層分類的限制，所以美國的網絡中立和言論自由絕非一些人所誤解的絕對中立和絕對自由，網民應在維護國家利益和社會秩序穩定、遵守法律的前提下，以正確、適當、負責任的方式表達個人言論和意見。二是制定網絡內容監管與治理的主要標準并細分層次。既明確標準，又嚴格規范;既統籌、協調、權衡國家、行業和公眾利益，又保持了互聯網監管體制的靈活性。三是建立了與其政治體制相適應的網絡內容監管的行政管理架構，既突出政府在行政管理層面的主體責任，清晰界定監管主體、客體及各自的責任、權利和義務，又形成了既集中又獨立的管理格局，這種組織機制既保證了管理機構的權威性、獨立性，又加強了相關利益方的政治參與。有助于規范監管程序、減少權力沖突、避免越權缺位，有效解決了多頭管理或政出多門問題。目前我國對構建完整統一的網絡意識形態治理體系還未形成共識，現有治理與引導體系參與主體單一化、監管機制碎片化，缺乏運行高效順暢的體制機制和系統整合，既存在多頭管理、職能交叉，又存在權責不一、管理漏洞，效率不高，難以形成合力，甚至還存在重疊管理地帶、灰色管理地帶和無人管理的真空地帶。中央層面現已經正式成立了中央網信工作領導小組及其辦公室，但部分省區市的機構設置、規格級別、人員配備等尚未完全到位，成為影響體制運行順暢的一大障礙。因此，應加快完善體制機制，為網絡意識形態工作提供制度保障。盡快完善網信三級管理體制，落實意識形態工作責任制，進一步明確和細化有關部門的領導責任，并賦予其相應的權力，使他們在工作中既分工明確、各負其責，又緊密銜接、有效配合，防止責任交叉、責任空白和工作漏洞;進一步明確中央網信辦總體負責統籌網絡意識形態工作;明確和細化上級與下級對口部門的責任，理順和明確上級部門與下級部門的權責關系、領導或指導關系;健全完善統一指揮、協調有力、運轉高效的網信管理體制，健全完善信息通暢、協同配合、反應快速的聯合工作機制。此外，要以“重基本規范、重基礎管理，強化屬地管理責任、強化網站主體責任”為抓手，進一步明確互聯網企業、網站及行業協會的責任，做到在進一步發揮行業協會自律監管作用的同時，重點加強對互聯網企業及網站的自我管理。四是堅持網絡監管與治理的法治化。既以法律的權威性保障公民的言論自由和表達自由，但又以法律條款厘清網絡內容及言論自由的法律界限、自律機制監管和技術監控作用，又明確了網絡內容監管及言論自由救濟程序的保護途徑。堅持依法監管和依法治理，在明確網絡內容及網絡言論監管的基本原則、制定法律體系的基礎上，規定了監管的尺度和限度，避免以行政干預代替行政執法，避免自由裁量權過大或行政執法尺度不一。雖然目前中國在網絡信息安全、網絡意識形態及網絡信息監管、市場準入、域名管理等方面已經制定了相關的法律、法規，出臺了大量與互聯網管理有關的法律法規，但至今尚無一部專門針對網絡意識形態管理的總體立法，多數法律法規的系統性還不夠強、立法層級也比較低，約束力很有限，立法部門利益化，難以產生好的效果。這些法律法規，與迅猛發展的互聯網相比，完善網絡信息服務、網絡安全保護、網絡社會管理等方面的法律法規，依法規范網絡行為依然滯后于形勢發展的需要。美國網絡空間監管治理及治理網絡極端化的經驗對我國完善法律法規，推動網絡空間法治化進程有重要借鑒意義。五是強化技術監管，把高新科技轉化與應用作為網絡內容監管的重要管理手段和保障。總體上看，我國在網絡內容監管的網絡技術發展方面依然滯后。有些地方管理機構沒有監管技術平臺，沒有充分運用大數據分析工具，無法及時發現、有效處置網上出現的問題，網絡安全防范能力弱。特別是在對網絡政治動員防控體系的技術研究和有效技術支撐上，如網絡意識形態主體的運動特征、網絡意識形態事件的演化、發展趨勢和結果研判，有效的監控和預測體系建設明顯不足，還存在明顯差距。各級黨委政府要樹立大數據思維，統籌國家大數據戰略，支持加強技術研發，提高網絡安全防范能力。網絡是技術主導型的新興產業，技術力決定傳播力、影響力。要切實貫徹實施《國家信息化發展戰略綱要》，重點加強網絡新技術研發與應用，建立完善有效的國家大數據網絡意識形態監管與治理體系，為網絡意識形態工作提供堅實的技術保障。運用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策，實現網絡意識形態安全治理分析決策的精準化、治理過程的科學化、反饋調節的動態化，加強網絡意識形態治理與引導的前瞻性、主動性和針對性。六是遵循國際規則，加強網絡空間治理的國際合作，提高了美國對網絡空間的全球治理能力。其加強國際執法合作，共同打擊網絡恐怖主義和網絡犯罪，強化網絡威懾戰略保護，減少網絡攻擊等做法對我國積極參與網絡內容監管與網絡空間國際治理頗有借鑒。

美國網絡監管治理的諸多經驗對中國的網絡綜合治理體系建設、網絡立法、網絡社會治理、網絡安全管理、網絡輿論引導等有借鑒意義，但美國的網絡中立和網絡自由具有一定的雙重性，在對內對外的適用上時常使用雙重標準，對這一點我們也應有清醒的認識。

（責任編輯：林賽燕）