官員晉升中的“非級別性臺階”研究

魯敏 李月 趙艷霞

摘要：“非級別性臺階”是指在級別不發生變化的情況下，能夠激勵官員，充當官員晉升過程中“小臺階”的各種因素，它具有非顯性、隨機性和弱激勵性特征。歸納起來，它包括職務及官員在組織內的排位，地域及附帶的經濟基礎，渠道和可能晉升的前景，政府層級等多種表現形式。非級別性臺階是對當代中國官員晉升部分現象的一種歸納，它是一項非正式制度，具有不可忽視的影響力，它解決官員的流動和激勵問題，為組織部門騰挪了官員調整的空間和尺度，適應了過去幾十年“增量發展”的歷史階段，但在新時期其帶來的組織惰性、不公平性和非規范性等已經逐步暴露出來。當前，應該注意對這項非正式制度的規范化、制度化和透明化，探索對少數優秀官員尤其是級別空間高度壓縮的基層官員的特殊晉升機制。

關鍵詞：非級別性臺階;官員晉升;干部人事制度改革

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）03-0079-007

一、問題的提出和相關研究的述評

官員激勵是實現政府績效的關鍵環節，是政府組織和人事制度的重要內容。當代中國政府中，官員的晉升主要體現為級別的提升。這與我國組織人事管理制度中職級沒有分離的現實高度相關。由于職級彈性對接，低職位的官員不能享受高級別的政治經濟待遇，而走上了較高級別的官員，只要不違紀違法，就需要安排相對應的職位和待遇。官員的級別是官員的標簽，一般只上不下，具有“向下剛性”，即使退休還按照相應的級別享受待遇。正因如此，從理性經濟人角度而言，晉級是激勵官員的重要動力。但絕大多數官員上升到一定的層次以后就會停滯下來，遭遇級別上的“天花板”現象，能夠獲得不斷晉級的官員少之又少。根據國家公務員局公布的數據，截至2012年底，縣處級以上官員約占公務員總數的百分之八，廳局級官員約占公務員總數的千分之七，而省部級官員的比例大約為萬分之四①。級別“天花板”現象在縣鄉基層政府尤為突出，縣鄉基層政府的級別本身就較低，缺乏彈性空間，能夠走上正處級崗位的都堪稱鳳毛麟角，絕大多數人長時間在正科、副科甚至更低的崗位上反復遷徙。在當代中國組織人事制度，級別是最重要的激勵因素，卻面臨空間較為有限的尷尬，那么，哪些因素彌補了級別激勵空間不足？它們如何實現互動的？從長遠來看，它們的可持續性怎樣？如何改進？

不同學科都關注官員晉升。總體看來，絕大多數研究都是將官員晉升作為一個整體概念，從宏觀層面研究其背后存在的各種經濟、政治和社會因素。歸納起來，一些研究者從經濟學的角度探討政府官員晉升與經濟績效之間的關聯。周黎安很早就注重GDP增長率與省級官員升遷之間的相關性研究，他于2007年提出了“晉升錦標賽”這一頗有影響力的概念周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》，2007年第7期。。一些學者從政治學的角度探討官員晉升問題。如孫雨提出政績因素和派系因素綜合決定官員的政治晉升，政治關鍵人物在任期的不同階段會交替使用兩種方式，形成官員在任職的前期與中后期不同的治理模式孫雨：《權力鞏固與常規治理——中國地方政府官員政治晉升的一個解釋框架》，《福建行政學院學報》，2016年第4期。。黃晗、燕繼榮等從指標約束的角度探討官員的晉升激勵問題黃晗、燕繼榮：《從政治指標到約束性指標：指標治理的變遷與問題》，《天津行政學院學報》，2018年第6期。。也有學者從人際關系等角度較為微觀的層面展開探討，如歐陽靜通過個案分析，解釋關系運作在鄉鎮干部晉升中的表現方式和影響歐陽靜：《“關系”如何、緣何影響基層官員晉升》，《甘肅行政學院學報》，2012年第1期。。值得注意的是，一些研究者在探討干部晉升中的“天花板現象”時已經觸及到上述問題。如吳根平認為“‘天花板現象產生的根源主要來自于制度層面金字塔結構造成‘僧多粥少，現行組織部門‘一刀切的不合理退休制度，干部提拔使用的委任制度的視野局限性以及我國沒有建立職級與職務相分離的制度”吳根平：《論地方政府官員晉升“天花板現象”的破解對策》，《經濟與社會發展》，2010年第11期。。雖然他關注到了當代中國組織人事制度中級別晉升空間不足所帶來的激勵機制缺乏的現象，但對基層官員在此情境下如何催生組織動力，維持基本運行等問題缺乏解釋。綜合來看，現有的研究成果都注重強調官員晉升中的激勵問題或者影響因素及其可能帶來的經濟績效、政治影響和行為選擇等，較少關注現有組織體系中存在的基本動力及其對組織績效和官員行為選擇的影響;比較重視一般意義上的官員晉升尤其是作為地方關鍵行動者的官員，而沒有關注組織系統中各種官員在面對組織激勵時的表現及其影響。尤其缺乏對下列現象的描述和解釋，那就是當代中國組織系統中，在較低政府層級或者官員級別長期沒有發生變化等情況下，現有組織系統激發官員的方式及這種動力的持續性問題。

究其原因，研究者往往將官員晉升作為一個籠統的概念來探討，沒有拉近焦距進行更為細致的觀察和科學的分類，從而忽視了不同層次的官員在面對晉升時的心理差異，也沒有關注到官員晉升中在級別和非級別因素上的差異。本研究試圖探討官員晉升中的非級別因素，解釋在級別晉升空間有限的條件下，基層官員如何通過非級別因素進行有效激勵，催生組織動力。

二、非級別性臺階：涵義和基本類型

非級別性臺階是指在級別不發生變化的情況下，能夠激勵官員，充當官員晉升過程中“小臺階”的各種因素。傳統理論探討官員晉升時往往限定為級別的提升，但實際上官員晉升并不限于級別，職務及組織體系中的排位、管理的區域、所在的政府層級甚至掌握權力資源的變化等都能夠成為激勵官員的關鍵因素。從這個意義上講，非級別性臺階的提升同樣屬于官員晉升。在當代中國組織人事制度中，從股級到國家級，官員的級別總共不過十多級。而且，由于金字塔式的組織形態，多數官員的黃金時間將停留在某個區間，級別長期滯留不前，能夠不斷獲得晉級的官員很少。作為官員晉升的重要動力，級別有著天然的局限性，它不能解決多數官員激勵不足的問題。但組織系統需要始終保持生機與活力。為了解決上述問題，組織在實踐中發掘出其他激勵因素，彌補級別激勵不足的缺憾。

相對于級別而言，非級別性臺階往往具有非顯性、隨機性和弱激勵性特征。所謂非顯性，就是這些臺階的晉升屬性并沒有組織的明文規定，它們具有組織慣例的特征，但被組織系統及其成員默認;所謂隨機性，就是這些臺階并不是組織成員上升中必須經歷的。一些晉升較快的組織成員可能不需要經歷這些臺階而直接獲得級別晉升，但有些組織成員可能花很多的時間在這些小臺階上反復。對于官員而言，是否經歷某些臺階是不確定的。所謂弱激勵性，就是大多數情況下這些臺階沒有級別晉升那樣具有強激勵性特征。甚至在有些情境下，這種臺階可能是組織成員眼中的“雞肋”，但它們卻不得不遵從。具體而言，這些臺階表現為：

（一）職務及官員在組織內的排位

職務是官員頭銜的稱謂，包含著職權和責任。在組織體系內，官員的職務是有排位的，這種排位體現了它在組織體系中的地位。由于職級彈性關聯，一定的級別對應了諸多的職務。組織可以根據官員的級別、特點和能力等安排他擔任組織體系中的多種不同職務，這些安排決定了它在組織體系中的權力和地位。例如，在一個縣級機構中，縣委書記和縣政協主席同樣是正處級職務，縣委副書記與縣政府中的一般副職同為副處級職務，但它們在縣級權力結構體系中的權力和地位有一定的差別。因而，同級別情況下官員在組織體系中的職務調整就可能成為官員晉升的小臺階。

（二）地域及附帶的經濟基礎

官員實行異地交流任職，但不同地域之間的差異是客觀存在的。對于官員而言，這種差別表現在多個方面，例如經濟發展水平、區域干群關系帶來的工作難易程度、區位優勢及其開放程度等。這些差異最終都會影響官員對于自身利益的考量。地域晉級發展影響官員效用，地域經濟發展水平一方面決定官員可動用的資源，進而影響官員的工作業績，另一方面直接影響官員自身的經濟收入和效用。因而，不同地域之間干部的交流將會構成官員晉升的臺階。這種晉升表現為，即使職務和級別不變動，官員從經濟不發達、較為閉塞的區域轉任到經濟發達、較為開放的區域可視為官員晉升的臺階。

（三）渠道和可能晉升的前景

西方多數國家實行“兩官分途”，也就是政務官和事務官有不同的發展渠道。中國官員與此不同。根據工作性質的差異，官員分屬黨政系列、事業單位和國有企業等不同系統。一般情況下，官員大多在自己所屬的系統中晉升，只有到一定的級別或有些特殊情況下，才有可能從自己所屬的系統交流到其他系統。在不同的系統中，官員的發展路徑和晉升機會不同。總體來看，黨政系統承擔著執行政策和管理社會的主要責任，屬于官員晉升的主渠道。在黨政系統內部，不同部門之間同樣存在區別。根據觀察，黨政辦公系統、組織部門、紀檢部門、共青團、發改委、財政部門等關鍵崗位更容易被領導者觀察和認可，從而更易獲得晉升。渠道影響官員晉升的機會。因而，當官員從晉升渠道狹窄的部門平級轉任到晉升渠道寬闊的部門，如從事業單位、國有企業等步入黨政系列，或者從離中心較為偏遠的部門平級轉任到核心部門，就有可能獲得更好的晉升機會，這種調動可以看作官員晉升的小臺階。

（四）政府層級

中國有五級政府，上下級政府之間是領導與被領導的關系。上級政府更接近權力中心，并擁有更優越的經濟條件和生活環境。對官員而言，向上一級政府靠近將能獲得更好的發展空間以及經濟和生活條件。政府層級還影響官員觀察問題的視野。一般情況下，更高層級的政府管理的問題更宏觀，更偏于政策制定，而下一層級的政府管理的問題更微觀并偏于瑣碎具體的政策執行。而且，在當代中國政府體制中，上下級政府之間的權責關系是不對等的魯敏：《地方政府權責失衡的基本邏輯》，《中共中央黨校學報》，2015年第6期。。相對于上級政府而言，下級政府權小責大，很容易在瑣碎具體的執行中因寬嚴失當而受到指責甚至處分，這是理性官員不愿意選擇的。從這些基本邏輯來看，平級轉任到更高層級的政府擔任一定的職務，如地方官員調任中央政府擔任同級別的官員，縣級官員調任省城擔任同級別領導，可視為官員晉升的臺階。

三、“非級別性臺階”的運行機理和現實價值

實際上，多數情況下官員的非級別晉升并不是上述某一種臺階的單獨運用，而是職務、地域、渠道和層級等多方面的組合，如“層級+地域”、“職務+地域”、“職務+層級+渠道”等。如果再加上級別調整，就能形成更加豐富多樣的官員晉升組合。“非級別性臺階”是官員晉升基本特征的一種理論概括，其基本運行機理體現在多個方面。

一是在官員級別沒有變化的條件下，非級別性臺階充當了激勵官員的有效手段。從實踐觀察來看，在干部的規模化調整中多數官員的級別并沒有發生變化，非級別性調整的使用概率要大于級別晉升。雖然沒有級別晉升那樣強烈，但非級別性調整同樣能夠發揮激勵官員的作用。職務的排位、地域的優劣、能否獲得更好的晉級平臺和渠道等都成為官員關注的重點，因為這種變化同樣關系到官員們的政治和經濟利益。

二是通過多種臺階的技巧組合來發現官員的可激勵因素。每個官員在特定階段的關注點是有差異的。一些官員正值成長階段，更關注長遠的政治影響，而一些官員可能更關注職務背后的經濟收益，還有些官員可能追求職位的穩定性及家庭事業關系的均衡等。不同官員的差異化需求催生組織人事部門進行各種臺階組合，如組織人事部門經常賦予一些年輕官員更高的職務，并派到經濟落后、生活條件較為艱苦的地方，也經常讓一些年紀較大的官員不再擔任重任，回到生活環境較為舒適的崗位上。組織人事部門就是在充分掌握官員可激勵因素的基礎上合理配置臺階，用有限的組織資源實現對官員群體的最大激勵。

三是在使用中各種臺階有升有降，但總體是升。從表面上看，對某位官員的調整中有的臺階可能是上升的，有的臺階可能是下降的。但一般情況下，綜合平衡的結果是正向激勵的。也就是，在正常情況下官員非級別性臺階調整中綜合平衡是處于上升的。這樣更能體現組織對于官員的重視和激勵，從而調動官員的積極性。

四是在有些場合非級別性臺階與級別晉升搭配使用，成為官員晉升的平衡器。例如，當官員出現了較大幅度的級別晉升，且這種晉升可能與他的年齡、資歷或者能力不對等，這時組織人事部門往往用非級別性因素來對沖這種晉升，也就是用區域、層級等其他因素的降階來降低級別的過快晉升帶來的負面影響。

非級別性臺階雖然是一項隱形制度，但卻深深嵌入各項顯性制度。組織人事部門在執行包括公務員管理、黨政干部選拔任用、公職人員政務處分等相關制度的同時，都在無形中遵循這一慣例。“非級別性臺階”具有獨特的運行機理，是組織系統有序更替的基本規則，成為組織激勵和約束官員的重要手段。

一是在有限的級別空間中挖掘出較長鏈條的晉升通道，解決官員的流動和激勵問題。

人事任免是上級激勵和制約下級的最有力手段，但下級在這種手段面前并非完全被動。強制性方式能收一時之功效，但長期下去會招致下級的反感，并引發消極懈怠，而這是組織的危險敵人。正因為如此，“柔性激勵”的方式在20世紀80年代得到理論和實踐的廣泛認可。“柔性激勵”指的就是采取非強制、非物質的方法激勵員工的內在動力，使其自覺為組織貢獻力量魏姝：《中國官員激勵機制的發展與改革》，《江蘇行政學院學報》，2013年第4期。。對官員的“柔性激勵”體現在兩個方面，一是要保持流動，只有不斷流動才會讓官員感受到組織的重視。二是要實現“工作的豐富化”羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪：《公共部門人力資源管理：系統與戰略》，中國人民大學出版社2001年版，第342-343頁。，掌握更多樣化的技能和面對更復雜的任務。但現行的組織人事制度中，金字塔式的組織結構使得大部分官員都只能處于中下層的級別中。通過不斷提升級別來激勵官員顯然不現實，必須在級別晉升之外，尋找更多的臺階，讓官員在“柔性激勵”中感受到組織的重視，從而能發自內心地為組織出力。

非級別性臺階拉長了官員晉升的通道，讓官員在有限的級別空間中充分流動起來，解決了官員激勵不足的問題。官員的一個級別對應了職務、地域、部門或者渠道等多因素的若干種組合。無論對組織體系還是官員個人，這些組合是有高下等級之分的。因而，即使是級別不發生變化，組織也能通過有效的組合區別對待不同貢獻的官員，實現對官員的差異化激勵。在組織調整時，對有些官員而言盡管級別可能并沒有發生變化，但在非級別性臺階的組合中他們感到前進了一步，而且可以在不同的環境和“豐富化”的工作任務中感覺到流動，感受到組織的重視和認可。非級別性臺階還強化了組織的權威，使得組織體系對于官員總有一種無形的制約力量，因為組織總能夠通過非級別性臺階中各種因素的有機組合，為不同的官員“量身定制”一款激勵措施。

二是依托多向度的臺階轉換拓展了官員的發展空間，增強了晉升中的可解釋性和公平感。

人們總是將自己的付出和所得與他人進行比較，并對這種結果尋找合理的解釋，作出是否公平的判斷。比較、解釋和判斷的綜合結果將直接影響人們的后續行動。晉升是官員的重要關注點，也是他們進行比較的重要方面。他們不僅要比較是否晉升，還要解釋晉升背后的邏輯。在充分地比較和解釋以后，官員會形成是否公平的綜合判斷，并用這套邏輯來指導后續的行為方式。從這個意義上講，晉升規則及其解釋方式是影響晉升公平性，進而影響官員心理的重要因素。

中國的組織人事制度沒有對官員實行分類管理，組織人事部門要通盤考慮并調配所有官員，包括黨政系列、事業單位和國有企業等。這賦予了他們較大的管理權限，但也增加了合理配置官員的難度。在通盤考慮和整體配置各類官員的過程中，組織人事部門需要眼觀四路、耳聽八方、靈活應對。寬闊的眼界和靈活的選擇賦予了組織人事部門更多的主動性，但也容易誘發標準不明、規則意識缺乏的弊端。組織人事部門需要堅持原則性和靈活性相結合，在基本原則、可解釋性規則和權變量之間尋找平衡點。這其中，最重要的是對那些看似沒有規則的晉升選拔予以合理的解釋，否則，很容易讓官員在晉升中感受到不公平。

非級別性臺階擴大了官員發展的回旋空間，增強了晉升邏輯的可解釋性。總體來看，在可比較的組織體系中官員的表現同樣符合正態分布。績優或者績差的官員都是少數，大多數人都處于各有優劣、難分高下的模糊狀態。面對這種情景，組織人事部門在了解官員們的偏好差異和優勢特點的基礎上，向不同的臺階（如地域交流、層級變化、渠道轉換等）分流難以權衡比較的官員。這些臺階往往是跨地域或者部門的，這樣可以降低官員們在封閉體系中的可比較性，并用滿足差異性偏好的小臺階晉升提升官員的滿意感。而且，不同地域、層級、部門之間存在很多主觀上的理解和解釋空間，這將大大增強組織人事部門的話語權，降低官員晉升中的不公平感。

三是在復雜的制度約束中騰挪了人事調整空間，增強官員調整中的系統性和協同性。

當代中國對各種官員有著復雜的管理制度。這些制度類型多樣，交叉關聯，覆蓋面廣，有的是對官員工作業績和行為的獎勵懲處，有的是對官員晉升條件的硬性要求，還有的是對官員晉升程序的規定等。豐富的制度能夠實現對官員的全面管理和精確“畫像”。組織人事部門以各項制度為尺子，對官員的基本條件、工作業績和獎勵懲處等進行丈量并在工作簿上貼標簽，形成官員進退留轉的基本依據。在組織體系中，官員是多重標簽組合的結果。多重標簽組合對應多樣化的晉升路徑。顯然，單一的級別晉升難以滿足這種現實要求，不能對復雜多樣的標簽組合做出更為科學準確的評價和回應。

非級別性臺階利用其多樣化的晉升組合騰挪出了組織人事調整的空間，提升了組織人事工作的主動性。在實際的官員晉升調整中，組織人事部門需要考慮眾多的制度和政策，需要綜合不同官員多重且具有差異性的因素，包括一些畸輕畸重的組織獎勵和懲處、微妙的心理平衡等等。如果不能用差異化的小臺階來辨識這些因素，官員的調整工作將會陷入僵硬而死板的局面，一些針對官員的獎勵政策和懲罰措施就難以有效落實。非級別性晉升是官員晉升臺階的細化、差異化和具體化，是將官員業績、特點、偏好反應在組織層面的有效方式。臺階的差異化組合豐富了組織系統的思路和措施，既能滿足組織部門對官員的系統性調整，也能回應個別官員的特殊要求。尤其當組織面臨較大規模的人事調整時，非級別性臺階將能增大組織調整的容量，提升組織調整的系統性和協同性。

四、“非級別性臺階”中存在的問題分析

非級別性臺階與我國傳統干部人事制度緊密聯系，這套基本管理制度形成于新中國成立之初，并且承接了當時國際社會主義的通行做法。上世紀中期一些社會主義國家都用“干部”這個帶有非常廣泛涵義的詞指代國家機關、公有制企業、工青婦等群眾性組織以及科教文衛等事業單位的工作人員。新中國成立以后，中國也同世界上其他社會主義國家一樣采用這一概念及其背后的基本管理模式。不難看出，這套模式中所管轄的干部隊伍龐大而混雜，缺乏科學的分類和明確的制度建設。當然，這套組織人事管理模式是計劃經濟的必然選擇，也較好地適應了立國之初各項建設發展任務快速鋪開的基本要求。但同時，由于干部隊伍龐大且沒有科學分類，對干部精英中的官員管理就成為一項龐大的工程。它不僅需要統籌黨政軍群法等行政機關官員，還要兼顧企業、事業等不同性質的管理隊伍。由于沒有科學分類，各種類型的官員都在組織部門設定的大平臺上統一調度。為了將如此龐大的干部隊伍盤活用好，既要讓官員隊伍在適度的流動中找到基本的激勵動力，又要照顧不同官員的基本特點和訴求，還要讓組織人事部門能夠承擔龐雜的干部調配工作量，組織系統在長期的實踐中形成了一些基本法則。這其中，最關鍵的是要保證官員隊伍流動起來，讓大多數官員能夠感受到組織的關注和重視，保證組織最基本的激勵動力。基于這種考量，組織人事系統形成了一些基本慣例，包括在一般情況下官員如果沒有大的原則性錯誤都能夠獲得晉升鄧小平：《執政黨的干部問題》，《人民網》，http：//cpc.people.com.cn/GB/69112/69113/69684/69694/4949602.html。。當然，這種流動表現為各種方式，可能是級別、職務、地域等。但由于級別有限，組織人事部門需要挖掘級別以外的臺階，并進行有效排序。這樣，同一級別內的若干臺階就自然形成，整個組織的晉升體系就形成了“大級別，小臺階”的格局。

從制度層面上看，非級別性臺階解決了組織人事體系中級別過少所帶來的官員流動和激勵不足問題，將從中央到地方的各級官員納入整體的控制體系和晉升規則中，激發官員的活力。應該說，從歷史的角度來看，這一制度適應了特定歷史時期經濟社會發展的基本要求。但在行政環境發生深刻變化的新形勢下，不斷變化且日益復雜的管理環境中，原有政府的治理模式面臨前所未有的挑戰。推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標要求摒棄原有治理模式中不科學、不合理的地方，激發更深層次的組織活力和發展動力。從這個意義上講，有必要反思這一制度在歷經數十年后所生成的負面效應。

一是路徑依賴窒息了人事選拔中的創新和活力。如同其他干部人事制度一樣，非級別性臺階體現了政治控制的總體邏輯。“回顧建國以來中國干部人事制度的發展不難發現，改革開放之前的干部人事制度基本體現了政治控制邏輯。之后開始了尋求理性化、科學化的過程，然而在這一過程中，‘政治控制邏輯雖然在改革開放初期有明顯減弱，但總體上仍然居于主導性的位置。”魏姝：《中國黨政干部分類管理制度改革的理性-政治邏輯》，《學海》，2016年第5期。同時，這一制度還是組織人事部門面對龐大官員隊伍不得不選擇的一種簡化策略。由于要控制數目龐大的官員隊伍的基本流動，組織部門往往來不及做出非常細致的考察和科學嚴密的判定，基本采取論資排輩、“人均一步”的簡單方法。只要沒有原則性錯誤，官員“能上不能下”。多數官員在組織部門的周期性調整中可能難以獲得級別的躍升，但能獲得非級別小臺階晉升的安慰。論資排輩、平均主義等基本原則大大降低了組織人事部門在調配干部時的工作量，但也促成了粗線條的思維習慣和簡單化的工作方式。而且這種路徑依賴在不斷強化，因為“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”North D.C：《Institutions，Institutional Change and Economic Performance》，Cambridge University Press 1990，P94。。政治控制的邏輯加上簡單化的行為方式逐步窒息了組織人事選撥工作中的創新能力，形成組織惰性。

二是不利于基層優秀官員的選拔和激勵。相對于大機關而言，基層干部存在嚴重壓縮的級別發展空間，“天花板效應”突出。多數基層官員在有限的職業生涯中，可能反復在某一級別的若干崗位上遷徙。只見崗位流動，沒有級別提升。由于缺乏級別提升的快速通道，一些具有一線操作經驗的優秀官員可能在非級別的小臺階中耗掉了脫穎而出的機會，不能有效施展才能，造成了人才資源的錯配。同時，小臺階中存在的平均主義和論資排輩傾向弱化了多數官員積極進取的心態。既然組織系統為官員設置了晉升的基本套路，那銳意進取就不如按部就班劃算。創新雖有可能打開意想不到的晉升通道，但面臨巨大的風險，蕭規曹隨的行為方式也能在組織系統安排的小臺階晉升中獲得“平均收益”。在這種基本邏輯的主導下，大多數中下層官員面臨有效激勵不足，缺乏進取的激情和動力。

三是非制度性規則可能衍生的不正之風。非級別性臺階是組織的非正式制度和隱性規則，沒有明確的制度設定，組織人事部門在其中擁有較大的自由裁量權，這很容易演變成組織人事系統關鍵行動者的自由發揮空間。同時，由于沒有明確的制度規定，來自外界的民主監督缺乏客觀的衡量標準。正式制度的缺乏容易讓非級別性臺階成為用人不公正甚至腐敗的溫床。“一些地方黨政干部管理中隱形規范、非正式制度發揮著更大作用。客觀上干部工作職責不夠清晰，黨委（黨組）、組織人事部門各自的權利義務缺乏邊界區分，民主管理缺位，衍生出種種不正之風。”朱嬋玲等：《從線性管理到結構性管理——當前我國黨政干部管理制度的改革與重建》，《江海學刊》，2014年第6期。

五、總結和進一步的思考

非級別性臺階是當代中國特色干部人事制度的基本構成，它肇始于計劃經濟體制，與中國的市場化轉型并行發展。可以說，這一隱形制度較好地適應了過去幾十年“增量發展”和粗放經營的歷史，但其帶來的組織惰性、不公平性和非規范性等已經逐步暴露出來。尤其是進入新世紀以來我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，國家治理體系和治理能力現代化客觀上對干部尤其是官員的素質、能力和積極性提出了更高的要求，干部人事制度也要通過更加精細、嚴格、規范的改革來激發更深層次的動力和活力，非級別性臺階同樣需要反思和優化提升。當然，干部人事制度改革是一項巨大而系統的工程，不能脫離系統的整體聯動來談某個單項制度的改革問題，更遑論深度嵌入這些系統工程中的非正式制度。但對于非級別性臺階而言，當前至少要注意三個基本方面的改進：

一是官員選撥晉升的創新問題。一直以來，在干部的選拔上地方組織人事部門掌管了數量龐大、類型眾多的干部人事“基本盤”。當面臨組織人事周期性的調整階段，巨大的工作量和多重復雜的因素使得組織部門不得不選擇簡化的策略，于是，官員的選拔晉升中依照常規、因循舊路的方式偏多，富有創新、注重個性的選拔不足。也正因為在一些情況下對官員的底數缺乏清晰的認知和科學的評判，一些地方政府在官員晉升過程中過度依賴“人均一步”的小臺階應對組織調整的困境，這種簡單粗放的懶政行為助長了組織惰性，不利于人才資源的優化配置。促進官員選拔的創新要注重分類管理，不能采取大一統的干部管理模式，要將各級各類官員進行多樣性科學分類，明確各自的晉升渠道和選拔方式。建立完善官員晉升考核的數據庫，注重對官員考核的日常化和動態化，及時跟蹤并及時記錄相關數據，對各級各類官員進行“精準畫像”和立體透視。此外，要運用更為現代化的信息技術和管理手段，尤其是大數據、人工智能等技術手段處理干部選拔中的海量數據，實現精準科學。

二是規范化、制度化和透明化問題。非級別性臺階是組織的非正式制度和隱性慣例，缺乏明確的制度規范和公開透明度，給干部人事調整蒙上了神秘性和不確定性，造成自由裁量空間過大和難以有效監督的弊端。但這一制度在官員的選拔晉升中的影響卻不容忽視，因此有必要對這項制度進行顯性化和透明化。對此，一要制度規范。通過制定可操作化的規范明確非級別臺階的種類、條件、方式以及同級別臺階的次數限制等，讓非級別性臺階從隱形走向顯性，減少干部人事調整中的自由裁量權。二要公開透明。對官員調整中的非級別性臺階要向級別調整一樣公示，說明調整的理由及選擇這一理由背后的制度和原因等。三要注重監督和民主。上級黨委要加強對官員晉升全過程的監督，注重公眾參與，提高選人用人的公信度。

三是探索對部分少數優秀官員尤其是級別空間高度壓縮的基層官員的晉升機制。基層官員占我國官員隊伍的絕大多數，由于級別較低，晉升空間小，使得基層官員更加容易感受到“天花板現象”，因而要嘗試建立優秀官員尤其是基層官員的特殊晉升機制。科學評估官員，建立常態化與特殊化并行的晉升通道。常態晉升遵循一般規律，特殊晉升通道注重面向基層的選人用人導向，減少非級別性臺階，加快晉升進程，以實現人才資源的科學配置。

（責任編輯：徐東濤）