間斷均衡理論視角下媒體注意力與議程設置的因果關系

曹堂哲 郝宇華

摘要：國內外對媒體和議程設置之間誰因誰果的研究并沒有形成共識，20世紀90年代興起的間斷均衡理論認為：媒體注意力決定議程設置，且在長期歷史變遷中議程設置呈間斷均衡而非漸進主義的演化模式。間斷均衡理論得到很多西方國家證據的支持，其是否同樣適用于政治、社會制度與西方不同的中國呢？本文在間斷均衡理論框架下，以我國教育議程設置變遷為例，選取《人民日報》《中國日報》《南方都市報》中關于教育的新聞報道數量和《中國教育年鑒》《中國普通教育年鑒》《中國年鑒》《教育大事記》中關于教育的政策數量，對媒體注意力和政策議程進行了定量操作化，通過格蘭杰因果分析、AR回歸分析和比較峰度分析，定量地對間斷均衡理論的假設進行了檢驗。研究結果表明：間斷均衡理論中關于媒體注意力與議程之間的因果關系并不適合中國，但議程設置的長期演變符合間斷均衡模式，且議程設置與媒體注意力的關系有范圍限制，來源于國家層面比來源于地方層面的媒體注意力與議程設置的相關度更高;此外，相比于地方媒體，議程設置會在更長的滯后期內對來源于國家層面的媒體注意力產生顯著影響。

關鍵詞：媒體注意力;議程設置;間斷均衡

中圖分類號：G206文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）03-0056-012

一、引言

媒體與政策議程誰是因誰是果？媒體影響議程設置的長期變遷模式是漸進的還是間斷均衡的？這兩個相互關聯的問題是政策議程設置研究的核心問題。以短期的視角來看，西方學者和中國學者都陷入了媒體與政策議程類似“雞與蛋”關系的爭論，雙方各執一詞，莫衷一是。

20世紀90年代，作為對西蒙有限決策理論和林德布洛姆漸進主義決策理論的超越，間斷均衡理論采用長期演化的視角分析政策議程的變遷，同時解釋了政策議程設置中的穩定性和漸進性，Baumgartner F.R.and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago：The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.成為了政策議程研究的新里程碑。以該理論為基礎形成的比較政策議程項目（The Comparative Agendas Project，https：//www.comparativeagendas.net/），已經在美國、英國、德國、法國等國家開展了政策議程的實證研究，得到了大量經驗證據的支持，形成了世界性的影響Jones B.D.，Baumgartner F.R. and True J.L.，Policy Punctuations：US Budget Authority，1947-1995： The Journal of Politics，Vol.60，No.1，1998.。間斷均衡理論因其解釋了政策在長期演變過程中的變化形態和內在機理，與金登（JohnW.Kingdom）的多源流分析、薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）的倡導聯盟框架成為了目前國際上政策過程研究三大主流學派之一，深刻地影響到了政策研究的方向。

間斷均衡理論認為媒體的注意力會塑造或者改變政策圖景和政策基調，進而影響到政策議程的變遷。換言之，間斷均衡理論認為媒體注意力是原因，政策議程是結果;政策議程設置的長期變遷呈現間斷均衡的特征。這一命題在比較政策議程項目的系列研究中得到了檢驗。這一結論在中國是否也同樣適用：中國媒體注意力與政策誰因誰果？政策議程的長期變遷是漸進的還是間斷均衡的？本文以我國教育政策變遷為例，選取國家和地方層面的兩類媒體，分析這兩類媒體注意力與政策議程設置的因果關系，檢驗教育政策變遷是否符合間斷均衡模式，為媒體注意力與政策議程的關系優化提供理論參照。

二、文獻回顧

西方關于媒體注意力和議程設置關系的研究最初主要集中在總統選舉的議題上Lippmann C.E.，Public Opinion，New York： Simon & Schuster，1992.，后來拓展到各類公共議題。人們發現：新聞報道中突出的公共議題，在政策議程中的排名也靠前Soroka S.N.，Issue Attributes and Agenda-Setting by Media，the Public，and Policymakers in Canada：International Journal of Public Opinion Research，Vol.14，No.3，2002.

[美]麥克斯韋爾：《議程設置理論概覽：過去，現在與未來》，郭鎮之、鄧理峰譯，《新聞大學》，2007年第3期。。隨后媒體注意力和政策議程關系的研究走向了繁榮，形成了自上而下和自下而上兩種途徑。間斷均衡理論則采用長期的視角，嘗試解釋兩大途徑之間的關系和演化模式。

（一）自上而下的途徑

自上而下途徑主張“政府議程設置→媒體→公眾”的研究路線。相關研究認為：媒體機構由各大政府和黨派控制，媒體在很大程度上是黨派政府為了擴大宣傳他們的政策主張的發聲器Walgrave S. and Aelst V.，The Contingency of the Mass Medias Political Agenda Setting Power： Toward a Preliminary Theory： Journal of Communication，Vol.56，No.1，2006.Thesen G.，When Good News Is Scarce and Bad News Is Good： Government Responsibilities and Opposition Possibilities in Political Agenda-Setting： European Journal of Political Research，Vol.52，No.3，2013.，因此政府的議程設置會影響媒體注意力Wood B.D.，Who Influences Whom？ The President，Congress ，and the Media： American Political Science Review，Vol.93，No.2，1999.

在我國，隨著新媒體的興起，媒體對議程設置的影響也日益顯著孫宇：《政府信息公開、公共政策議程和參與型治理》，《中國行政管理》，2009年第2期。，自下而上的研究途徑亦開始興起。學者們認為：在網絡和信息技術迅速發展的條件下，媒體逐漸成為民眾和政府之間的橋梁，公眾的利益訴求通過媒體的不斷曝光報道，給政策制定者造成一定的輿論壓力，并最終導致了議程設置的調整朱亞鵬、肖棣文：《誰在影響中國的媒體議程：基于兩份報紙報道立場的分析》，《公共行政評論》，2012年第4期。

陳國營：《網絡媒體對政策議程設置的影響研究——基于壓力模式的視角》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第1期。。尤其在大數據時代背景下各式各樣的社交軟件和社交平臺將社會連成一個互通的系統網，在這個網絡中，消息傳遞及時迅速，各行各業的民眾會在同一時間展開交流和討論，共同推動議程設置的形成鄧喆、孟慶國：《自媒體的議程設置：公共政策形成的新路徑》，《公共管理學報》，2016年第2期。。通過媒體注意力的聚焦，可以使某一議題逐漸成為關注的熱點，進而進入公眾議程，公眾議程在某種程度上可以迅速推進政策的議程設置陳姣娥、王國華：《網絡時代政策議程設置機制研究》，《中國行政管理》，2013年第1期。

鄭亞琴：《媒體對政策議程設置的影響——以廣東衛視〈辦企業磨難記〉系列報道為例》，《視聽》，2014年第2期。。新舊媒體的交融深刻地影響了政策參與環境、政策制定者、政策目標群體，重塑了政策環境和政策議程設置李晨昕：《融合趨勢下的媒體對政策議程的影響研究》，華東政法大學2016年碩士學位論文。。

總之，對我國媒體注意力與議程設置的研究存在兩種途徑并存的局面，亟需通過不斷地實證檢驗，修正發展理論。

（三）間斷均衡理論的長期視角

政策議程設置的研究重點是探討“媒體”與“議程”之間的關系。對短期內兩者關系的探討，已經陷入了“雞生蛋還是蛋生雞”似的不休爭論中。20世紀90年代興起的間斷均衡理論著眼于政策議程的長期演變，得出了媒體注意力的變化會導致政策議程設置呈現間斷均衡變化的結論Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。這一理論不僅回答了媒體注意力與政策議程的因果關系，還展示了這種關系長期演化的特征。政策議程設置的間斷均衡理論創立后，得到了西方國家廣泛的經驗證據的支撐Jones B.D.，Baumgartner F.R. and True J.，Policy Punctuations： US Budget Authority，1947-1995： Journal of Politics，Vol.60，No.1，1996.Jordan M.M.，Punctuations and Agendas： A New Look at Local Government Budget Expenditures： Journal of Policy Analysis and Management，Vol.22，No.3，2003.Jones B.D. and Breunig C.，Noah and Joseph Effects in Government Budgets： Analyzing Long Term Memory： The Policy Studies Journal，Vol.35，No.3，2007.Kovari J.，Avalanches and Increments： Examining Punctuated Equilibrium Theory In Wisconsin Local Governments： The University of Wisconsin-Milwaukee，2012.

Jones B.D.，Baumgartner F.R. and Breunig C.，General Empirical Law of Public Budgets：A Comparative Analysis： American Journal of Political Science，Vol.53，No.4，2009.。我國與西方國家的政治和社會制度存在差異，媒體注意力與議程之間到底“誰因誰果”，其長期演化是否符合間斷均衡模式？這一問題亟需通過實證分析予以回答。具體而言，本文以教育議題中媒體注意力與政策議程關系的長期演化為例，分別選取國家層面的媒體和地方層面的媒體，將媒體注意力和政策議程進行定量測量，引入多元變量的格蘭杰因果分析和檢驗政策間斷均衡的系列統計分析方法，定量地檢驗媒體注意力與政策議程設置之間的因果關系，以及間斷均衡理論在中國的適用性。最后從決策注意力配置的視角，對分析結果給出理論解釋和相應的政策建議。

三、理論框架、研究設計與方法

本文在間斷均衡的理論框架下分析媒體注意力與政策議程關系和歷史演進模式，理論框架、研究變量、假設、研究方法如下：

（一）間斷均衡理論的分析框架

20世紀 70 年代以來，由于外部經濟和社會環境的急速變化，諸如環境保護、核能、煙草、城市治理等領域的政策都發生了急劇的轉變，政策變遷呈現出長期穩定與突然中斷并存的非漸進式變化，漸進主義理論陷入了困境。20世紀90年代，鮑姆加特勒（Baumgartner）與瓊斯（Jones）在研究和解釋美國政治中的議程與不穩定性現象的時候，創立了間斷均衡理論Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。間斷均衡理論以量化和比較研究的方法關注政策的長期變化，并用政策圖景、政策議定場所、注意力、信息等概念對政策的長期變化提出了合理的理論解釋Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。間斷均衡理論認為：“穩定性和變遷都是政策過程中的重要因素。已經有政策模型來解釋，或者至少對變遷和穩定性兩者之一進行更加成功的解釋。而間斷均衡理論則可以同時解釋兩者。”[美]鮑姆加特勒、瓊斯：《美國政治中的議程與不穩定性》，曹堂哲、文雅譯，北京大學出版社2010年版。

間斷均衡理論將政策過程中的問題界定和議程設置作為研究起點。從議程設置的角度來看，間斷均衡是政策圖景（policy image）與政策議定場所（policy venue）互動的結果。“要么認知圖景和會商場所共同作用導致快速的變化，要么兩者之間交互作用強化當前的權威分配。政策產出的穩定和快速變遷來自同一過程?！盵美]鮑姆加特勒、瓊斯：《美國政治中的議程與不穩定性》，曹堂哲、文雅譯，北京大學出版社2010年版。。注意力在這一過程中扮演著關鍵的角色，議程理論家們并不否認問題會引起政策活動;而且更加強調注意力是政治系統如何辨識問題的關鍵因素Jones B.D.，Reconceiving Decision-Making in Democratic Politics：Attention，Choice，and Public Policy，Chicago： University of Chicago Press，1995.。注意力的變化導致了政策圖景的變化，政策圖景重新建構與會商場所中制度摩擦的粘滯效應，促使政策輸出在總體上出現持續的間斷情況Baumgartner F.R.，Breunig C.，Green-Pedersen C.and Jones B.D.，Punctuated Equilibrium in Comparative Perspective：American Journal of Political Science，Vol.53，No.3，2009.。間斷均衡理論在大量的案例研究中提出了兩個結論，一是媒體注意力會滯后地影響政策議程;二是政策議程呈間斷均衡的演化模式。

（二）變量定義和操作化

本文將議程設置定義為：媒體注意力通過塑造政策圖景，推動政策圖景（policy image）與政策議定場所（policy venue）的互動，從而影響政策議程設置的過程?！懊襟w注意力”和“政策議程”是兩個關鍵變量。

媒體注意力是指由于外界某些因素的刺激，媒體選擇把有限的時間和精力投注在某些議題上，對這些議題進行實時報道。在一定時點上，媒體的注意力是有限的，媒體對某一議題報道的數量可衡量注意力的強度。在對媒體注意力進行操作化的時候，國內外學者們大都選用國家層面的權威媒體報刊。比如：鮑姆加特勒和瓊斯在研究媒體注意力與政策議程設置的時候，以《紐約時報索引》（New York Times index）和《讀者文摘》（Reader's Digest）中的關于殺蟲劑、煙草、酒精濫用、核電、城市騷亂等議題的報道數量和基調對媒體注意力進行測量Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。國內往往以《人民日報》中的報道作為衡量媒體注意力的指標。比如：劉新勝以《人民日報》對中美外交關系的報道，研究了議程設置與媒體的關系Liu X.S.，Modeling Bilateral International Relations： The Case of U.S.-China Interactions，New York： Palgrave Macmillan，2006.。王雄軍以《人民日報》的公共衛生政策議題變遷為例，分析了焦點事件與政策間斷的關系王雄軍：《焦點事件與政策間斷——以<人民日報>的公共衛生政策議題變遷為例》，《社會科學》，2009年第1期。。本文用1989-2017年《人民日報》《中國日報》和《南方都市報》三種報刊關于教育的新聞報道數量測量媒體注意力，以便分析中央媒體與地方媒體注意力對政策議程影響的差異性。

政策議程是政策問題納入政治或政策機構擬實施干預的事項。某一議題在議程中的地位，可使用與該議題相關的政策數量來衡量。

（三）研究假設

基于上述理論，本文擬探究媒體注意力與政策議程之間的關系，揭示議程設置的變遷模式。提出以下研究假設：

假設1：政策議程是媒體注意力的格蘭杰原因，政策議程影響媒體注意力。

假設2：媒體注意力是政策議程的格蘭杰原因，媒體注意力影響政策議程。

假設3：國家層面的媒體注意力和地方層面的媒體注意力對政策議程的影響的滯后期和強度相同。

假設4：國家層面的媒體注意力和地方層面的媒體注意力對政策議程的影響的滯后期和強度不同。

假設5：我國教育議程設置呈現間斷均衡的特征。

假設6：我國教育議程設置呈現漸進變化的特征。

（四）樣本抽樣

在綜合權衡研究目標和數據可得性的基礎上，本文選取2000-2017年《人民日報》、《中國日報》和《南方都市報》作為媒體注意力測量的樣本。之所以選取這三種報紙，是由于其各自的性質和側重點不一樣：《人民日報》是中國共產黨中央委員會機關報，代表官方的輿論導向。《中國日報》作為中國了解世界、世界了解中國的重要窗口，是唯一有效進入國際主流社會、國外媒體轉載率最高的中國報紙，也是國內承辦大型國際會議會刊最多的媒體?！赌戏蕉际袌蟆肥堑胤郊墑e的媒體，官方色彩較淡，其時評版是中國媒體輿論的一面旗幟。

對政策議程的數據抓取，本文選取1989-2017年的《中國教育年鑒》、《中國普通教育年鑒》、《中國年鑒》中的數據。媒體注意力和議程設置的樣本時間之所以不一樣，是因為本文除了研究2000-2017年間媒體注意力與政策議程的因果關系外，還驗證了政策議程的長期變遷模式，而變遷模式需要將變量政策議程放到更長的歷史時段中去考量，故本文選取了1989-2017年的《中國教育年鑒》《中國普通教育年鑒》《中國年鑒》中的數據作為政策議程的測量樣本，比媒體注意力的跨越的時間段要長。

（五）樣本編碼

《中國日報》、《南方都市報》和《人民日報》是我們對議題的媒體報道進行研究的資料來源，本文以“學前教育”、“幼兒教育”、“初等教育”、“中等教育”、“義務教育”“高等教育”“成人教育”、“遠程教育”“函授教育”、“夜校教育”作為關鍵詞，盡可能地把所有關于教育媒體報道的資料都搜羅進來。方法是：利用GooSeeker集搜客網絡爬蟲軟件，根據關鍵詞與目標網頁建立整理箱，然后依次進行內容映射的單點采集、樣例復制的批量采集從而把所有網頁信息映射到整理箱，最后將整理箱的所有新聞報道按年份進行梳理，統計數量。

關于教育政策議程設置，通過查找1989-2017年的《中國教育年鑒》《中國普通教育年鑒》和《中國年鑒》，利用MATLAB編程和手動分類建構了一個數據系列，這個數據系列包括年份，政策的數量和探討主題的摘要。兩個小組編碼的組間信度為95%，滿足信度要求。

（六）分析方法

本文采用下述數據分析方法，其中描述性統計分析、回歸分析、格蘭杰因果分析、AR模型旨在分析媒體注意力與政策議程的因果關系。比較峰度分析方法旨在分析教育政策議程設置的演變是否呈現間斷均衡模式。

1.描述性統計分析

統計從1989-2017每年頒布的教育政策數、講話和會議的次數《人民日報》、《南方都市報》和《中國日報》的報道量，計算各自的平均值、最大最小值和標準差，從而衡量教育政策和三方報社的報道量在不同年份中數量變化的差異并比較學前教育議程設置和媒體注意力的發展趨勢。

2.回歸分析

用皮爾遜相關系數分析初步探討兩個變量的相關性，計算公式姚存峰、卡爾·皮爾遜：《數理統計學的奠基者》，《數理統計與管理》，1991年第4期。：

r描述的是兩個變量間線性相關強弱的程度。r的取值在-1與+1之間，若r>0，表明兩個變量是正相關，即一個變量的值越大，另一個變量的值也會越大;若r<0，表明兩個變量是負相關，即一個變量的值越大另一個變量的值反而會越小。r 的絕對值越大表明相關性越強。若r=0，表明兩個變量間不是線性相關，但有可能是其他方式的相關（比如曲線方式）

3.ADF單位根檢驗

判斷時間序列是否平穩對后續的分析至關重要，本文用ADF法進行單位根分析，該檢定方法是Dickey Fuller（1981）提出，為DF 檢定的延伸，可用于解決高階自我相關的情形。DF 檢定為Dickey Fuller（1979）所提出，假設其變量為一階自我回歸模式，且殘差項為白噪音（white noise）劉田：《ADF與PP單位根檢驗法對非線性趨勢平穩序列的偽檢驗》，《數量經濟技術經濟研究》，2008年第6期。。然而殘差項常存在高階序列相關而并非為白噪音，所以序列為高階自我相關時，必須采用ADF 來進行檢定。ADF 單根檢定有以下三種形式，分別是無截距項且無時間趨勢項，有截距項但無時間趨勢和有截距項有時間趨勢項。由于本研究考慮了殘差項和滯后期，所以選取有截距項和有時間趨勢項的形式，具體算法如下：

其中△Yt為一階差分;a0為截距項;t為時間趨勢項;p為落后階數;εt為殘差項。根據此公式對水平序列及差分序列進行分析，檢驗兩個變量的平穩性，若平穩，則繼續進行格蘭杰分析;若不平穩，則進行差分調整。進行差分調整時需要確定差分階數，若某一差分序列的自相關系數以很快的速度趨近于零，而且與其他階數差分序列的方差相比其方差值最小，則為最優差分階數。

4.多元變量的格蘭杰因果分析

本研究用格蘭杰分析去判斷媒體注意力與議程設置之間影響與被影響之間的關系及其影響最為顯著的最佳滯后期數，設定兩個時間序列（xi：媒體注意力）（yi：議程設置）。

托馬斯·薩金特（Thomas J.Sargent）根據格蘭杰因果的定義提出了直接格蘭杰法，該方法同樣也使用了線性預測方程。為了檢驗是否存在從x到y的簡單因果性，需要判斷在y的回歸式中，x滯后值的引入是否顯著降低了y的誤差方差，具體計算公式如下張全紅：《出口貿易對我國城鎮貧困的影響——基于1985—2005年中國數據的協整分析和格蘭杰因果檢驗》，《財貿研究》，2008年第3期。：

這里k0=1，為判斷是否存在從x到y的因果關系，應用F檢驗來檢驗聯合原假設，H0：α121=α122=···=α12k=0。交換上式中的x和y，則可以反向檢驗是否存在從y到x的簡單因果關系。如果在兩個方向上都拒絕原假設，則說明存在反饋關系。為檢驗是否存在同期因果性，假設k0=0，并對原假設H0：α120=0進行F檢驗和卡方檢驗，相應的也可以對x的方程的原假設進行檢驗。

5.AR模型

由于格蘭杰分析主要檢驗因素之間的先后影響關系，但是具體在滯后幾期的影響最為顯著需要進一步深究，所以需要在均為顯著的結果中用AR模型結合AIC法確定最佳的滯后期數，以最佳滯后期數的結果作為最終的格蘭杰分析結果。AIC準則的原理是將似然函數作為目標函數，不斷提高模型精度，在模型復雜度與模型對數據集描述能力之間尋求最佳平衡?；诖吮疚牟捎肁R模型結合AIC準則算最佳滯后期。

AR模型的定義為，它是一個自我回歸過程模型，其應變數是時間數列，自變數是該時間數列落后期彭家龍、劉次華、王劍：《AR模型定階的貝葉斯因子方法》，《湖北工業大學學報》，2007年第1期。。若自變數僅出現落后一期，稱為一階自我回歸過程，以AR（1）表示;若自變數包含落后一期與兩期，為二階自我回歸過程，以AR（2）表示，其余類推;故 p 階自我回歸過程表為AR（p），p 又稱為階次或落后期數。在p階的自我回歸過程中，當期的變量Yt是由過去p期的變量加權平均和當期的隨機誤差所產生。設定一個擬合模型的最高階數L，AR模型的滯后期計算方法如下：（1） 將序列轉化成零均值序列計算樣本自協方差函數和樣本自相關函數;（2） 利用遞推法計算偏相關函數;（3）計算AR模型的殘差方差：，則;（4） 在范圍內，如果當k=p時，AIC=min，則適用的模型為AR（p）。

6.比較峰度分析

把每年對教育這一議題的《中國日報》、《人民日報》和《南方都市報》的新聞報道數量和關于教育議題的政策數量的年度變化繪制成直方圖。通過比較峰度的分析峰度系數和偏度系數來判斷其變化屬于正態分布還是尖峰分布。如果教育議程設置變遷屬于正態分布，則其符合漸進決策模式;如果屬于尖峰分布，則表明教育的議程設置符合間斷均衡決策模式。同時配合Kolmogorov- Smirnov和Shapiro- Wilk對假設的顯著性進行檢驗。

四、數據分析與研究發現

按照上述研究方法，本文得出以下研究發現：

（一）媒體注意力與議程設置的關系

1.描述性統計分析

表1是各變量的描述性統計分析結果，在2000-2017的18年中，《中國日報》、《南方都市報》和《人民日報》對教育議題平均每年報道的數量為406.22、266.67和248.44，相對應的標準差分別為213.26、167.98和127.35。《中國日報》相比其他兩種報刊關于教育的報道數量較多，但是在不同年份的報道數量差別也比較大，《人民日報》則相對比較穩定。在代表政策議程的變量中，政策數量的平均值為160.28，其相應的標準差為44.42，可見政策的年度差異較小?？偟膩碚f，兩個變量相比，媒體注意力的年度變化比議程設置的大。

圖1是媒體注意力以及政策議程所對應的指標的發展變化趨勢圖。從圖中我們可以發現中國日報和人民日報的發展變化趨勢大致相同，從2000年開始關于教育的新聞報道數量一直增長，到2004年達到最大值，體現了國家對教育的重視，奇怪的是此時政策的數量卻在該領域附近有極小值。隨后截止到2008年之前新聞報道的數量一直下降，在此之后轉而繼續增長，直到2010年又開始下降，2010年之后媒體注意力與政策議程的變化趨勢區域一致。南方都市報則不同，關于教育議題的新聞報道從2000年開始變化波動較大，到2010年達到最大，之后的變化趨勢與其他兩種報刊一樣。所以說由于三種報刊的側重點不同，其對教育這一議題報道數量的趨勢也有一定的差別。此外兩個變量之間的關系不僅僅局限于同期分析，還應該對滯后期加以考究。

2.相關分析

本文采用皮爾遜相關系數來分析媒體注意力與議程設置的相關關系，表2是相關分析的結果，《中國日報》與《人民日報》的相關系數較高，《南方都市報》所表現的媒體注意力與議程設置的相關度較差，總體上媒體注意力和議程設置呈正相關，即隨著一個變量的增加，另外一個變量也會隨之增加。通過相關分析我們可以斷定媒體注意力與議程設置之間有一定的相互影響，接下來展開格蘭杰因果分析，進一步探究二者之間影響與被影響的關系。

（1）ADF單位根檢驗

為了對這兩個變量進行AR模型的實證分析研究，首先對政策數量、講話、會議次數和新聞報道數量等時間序列資料作單根檢定，若所有變量都不具有單根的現象，接著進行AR模型分析;否則就差分調整后再以AR模型進行分析研究。ADF單根檢定的原假設為非恒定且具有單根的特性，若在水平項下拒絕原假設，表示可能是恒定性數列，如變量須經一階差分后才成為恒定數列，則不能拒絕原假設。表3為在有截距項的模型下，進行ADF檢定的結果統計表。在ADF與PP單根檢定下，所有變量在水平項下，均在5%顯著水平下接受有單根的虛無假設，且在一階差分后會顯著的拒絕虛無假設。綜合上述分析，所有數列都為非恒定序列，即變量都必須經過差分才能成為恒定序列。

（2）格蘭杰因果關系判定

表4為媒體注意力--政策議程的格蘭杰因果分析結果，結果表明在所有滯后期和不同程度的顯著水平上均拒絕“議程設置不是媒體注意力的格蘭杰原因”的原假設，并接受“議程設置影響媒體注意力”的假設。無論在短期還是長期，教育議程設置中的政策議程都對教育媒體注意力產生顯著的影響，在滯后期為3的情況下影響最為顯著?！吨袊請蟆泛汀度嗣袢請蟆肥菄液忘h政機關報，與國家出臺的政策有著較高的一致性、相關性和回應性，而《南方都市報》是面向珠江三角洲的主流人群所創辦的綜合類日報，屬于地方級別的報刊，與政策議程的影響關系不顯著，因此假設1成立，即議程設置與媒體注意力的關系有范圍限制，來源于國家層面和地方級別的媒體注意力與議程設置的關系不同。

表5是議程設置一媒體注意力模型的格蘭杰分析結果。從結果分析中可知在滯后期1的情況下，來源于《中國日報》和《人民日報》的媒體注意力僅在0.1的卡方顯著水平下接受“媒體注意力是政策議程的格蘭杰原因”的假設，而沒有通過F檢驗，說明關于媒體注意力對政策議程的影響通過不同的檢驗會有不同的結果，影響關系不穩定。其他情況下影響不顯著，均拒絕媒體注意力是議程設置的格蘭杰原因。

統計結果表明，假設3成立。政策議程對媒體注意力的影響要顯著大于媒體注意力對政策議程的影響，雖然隨著信息和網絡的發展，媒體注意力在議程設置中發揮著越來越重要的輻射作用，在一定程度上為議題提上日程起了不可或缺的催化劑作用，但是其作用時長有限，在我國這種官僚化層級的大背景下，仍然是議程設置的內容主導著媒體所關注的焦點和熱點。在議程設置這三個變量中，從長期來看，政策議程對媒體注意力的影響顯著性較強，而反過來，媒體注意力對政策議程的影響不顯著。該結果論證了我國媒體注意力對議程設置產生的影響較為有限。在一定程度上反映了媒體注意力對某個議題的關注時間較短，很少出現長期跟蹤的新聞議題，但是卻可以通過媒體的注意力讓國家在短時期內對某一議題引起關注，隨即發表講話或召開會議對此議題提出相應的配套措施。因此，媒體注意力很難對政策議程產生長期持續的影響，但是一項政策出臺后從宣傳、落實、執行、評估這一長時期內將伴隨著諸多相應的措施和成效，媒體會進行跟蹤報道，所以政策對媒體注意力會產生長期持續的影響。

（3）AR模型分析

表6是以中國日報對教育議題的報道量和政策數量為例，運用AR模型和AIC準則計算最佳滯后階數的具體過程，AIC值最小的是AR（3）模型，即三階自回歸模型，故政策議程的最佳滯后期是3。所有變量的最佳滯后期計算結果如表7所示，可見《南方都市報》與《中國日報》、《人民日報》相比，其滯后期較短。

（二）議程設置變遷的模式

把政策數量的年度變化繪制成直方圖，可以發現各個直方圖都呈現“高頂峰”、“瘦肩膀”和“大尾巴”的特點。“高頂峰”說明大量的議程設置變化聚集在0附近，大部分變化是漸進的;“瘦肩膀”說明中等程度的議程設置變化比較少;“大尾巴”說明存在較多的極端變化。這表明議程設置變化一般是平穩漸進的。但是，在議程設置變化分配圖的尾部存在相對少量的間斷變化，所以中國的議程設置模式符合間斷均衡模式，而不是漸進模式。

為進一步確定政策變化是否呈間斷均衡特點，用統計學方法來驗證這個結論是否正確。經過Kolmogorov-Smirnov和Shapiro-Wilk正態性檢驗，發現兩個檢驗的結果都是顯著的，否定正態分布的原假設，也就是說，我國議程設置演進不是漸進的，而是間斷均衡的，所以假設5成立。

五、總結與展望

本文通過對1989-2017年教育議題議程設置的實證分析驗證了媒體注意力與議程設置的關系以及議程設置演進的模式。

（一）總結

一方面，在教育政策議程變遷中，我國媒體注意力與政策議程的因果關系與間斷均衡理論的結論恰好相反。間斷均衡理論的研究表明：媒體注意力會滯后影響政策議程Baumgartner F.R.and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。本文研究發現：我國政策議程可以在4個滯后期內對媒體注意力產生不同顯著水平的影響，在滯后期為3的情況下影響最為顯著;但是媒體注意力對政策議程的影響持續時間很短，僅在同期和滯后期1的情況下會對政策議程產生一定的影響，長期內幾乎沒有影響。單位根檢驗的結果表明時間序列非恒定，從側面揭示了媒體注意力與議程設置的關系鏈條錯綜復雜，將數據經差分處理后進行格蘭杰因果分析驗證表明：媒體注意力是政策議程的格蘭杰原因，媒體注意力影響政策議程且國家層面的媒體注意力和地方層面的媒體注意力對政策議程的影響的滯后期和強度不同。

導致這一現象的原因是中西方媒體與政府間關系模式的差異。在美國等多元主義政體下，社會情景不會自動變成政策行動。在社會情景變成公共政策之前，相關的議題以及討論要充分地進行，在吸引政府注意力之前，必須要形成問題定義和解決問題的備選方案，這一“問題界定”的過程以政策圖景的建構作為基礎，政策圖景在整個“問題的界定”中發揮著十分重要的作用，媒體通過注意力的配置，建構了特定的政策形象從而對政策議程設置起到了決定作用。

我國的媒體則存在兩種情況，具有官方色彩的媒體，其注意力是由政府議程決定的;官方色彩較淡的《南方都市報》與其他兩種報刊相比，其注意力與議程設置的相關度較弱。此外，相比于地方媒體，議程設置會在更長的滯后期內對來源于國家層面的媒體注意力產生顯著影響。我國教育的議程設置與媒體注意力的關系在國家和地方不一致的現象可能是由我國發展不均衡和等級分層決定的，此外國家面臨的教育問題和地方所面臨的問題不盡相同，地方會在國家教育議程的大背景下因地制宜，針對自身發展的經濟政治問題重新設置教育議程，讓地方媒體加以解讀宣傳。

另一方面，我國政策議程設置的長期變遷與西方國家一樣也呈現出間斷均衡的特征。鮑姆加特勒和瓊斯認為，問題的界定與議程的設置相互聯系，對問題的界定直接影響到該問題是否能夠進入公共議程Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。通常而言無論是個人還是組織，其決策在很大程度上是由注意力的配置方式決定的。同時決策者對問題的優先級排列是通過注意力配置的方式來實現的，而解決方案的選擇同樣也是注意力配置結果的影響Baumgartner F.R. and Jones B.D.，The Politics of Attention： How Government Prioritizes Problems，Chicago： University of Chicago Press，2005.。此外，議題本身吸引注意力也是問題界定的關鍵，因為這將影響到決策者以及其他行動者對該議題的看法，并且影響著這一問題是否能夠被關注和被解決，在這一過程中政策圖景發揮著至關重要的作用。政策圖景是媒體注意力發揮作用的平臺，它指某個公共政策在公眾和媒體中的理解和討論，其中混合了政策信仰和價值觀，以及經驗信息和情感投射。政策圖景在整個“問題的界定”中占據十分重要的作用。同時，政策圖景的基調對議題的發展十分重要，而媒體充當著對政策圖景快速改變的主要角色。公眾和媒體對于某個問題的關注過程會形成正面或者負面的政策圖景，正面的政策圖景有助于強化政策壟斷，而負面的政策圖景可能導致政策壟斷的崩潰。因此，決策者的認知摩擦是導致政策呈現間斷均衡特點的根本原因。此外人們在面對信號時會過度警覺或過度恐慌，不斷地對來自環境信號以不成比例的方式對決策進行更新，這最終會導致政策變遷呈現出間斷均衡的特點。除了強調認知摩擦和不成比例信息處理模型對間斷均衡的形成起作用之外，瓊斯和鮑姆加特勒還引入了制度摩擦。

（二）展望

從議程設置影響媒體注意力的內在機制以及二者呈現間斷均衡特點的原因分析中可以看出：雖然我國的政策決策模式已經向著多元化方向發展，媒體力量對我國議程設置的影響越來越大，但總體看來，仍是政策議程決定了媒體的聚焦點。政策制定者的注意力是議程設置的關鍵因素，我國政策議程創建的“黑箱”特征仍然比較明顯，媒體在塑造政策圖景方面的作用是有限的。我國在當前的發展階段，其鮮明的特點是社會力量薄弱，國家力量明顯強于社會和媒體的力量。由于社會組織的整體發展都不成熟，公眾的參與意識弱，社會團體的參與能力不足，這使得底層真實的公共訴求難以進入政策議程。而目前的政策議程設置往往由政府根據社會現狀，主動發現公眾的需求，對社會問題進行認定并形成決策，從而導致真正能進入政策議程的事件未必就是公眾最期望政府給予解決的問題。

我國處于國家治理體系現代化建設的關鍵轉型時期，政策議程設置的開放性逐步加強，媒體的影響力日益加強。在媒體的影響力日趨擴大的情景下，媒體作為政府與公眾間的橋梁，政府需要重視議程設置與媒體注意力的關系，積極引導媒體在規范發展的同時發揮其正面作用。政府在制定政策、出臺預算預案的過程前，要讓媒體進行廣泛宣傳，提高公眾對該議題的了解度，從而可以讓公眾通過媒體對該議題發表看法，積極參與，進而提高政策制定的科學性。政策實施過程中政府要自覺接受來源于媒體和社會的廣泛監督，保障政策的有效落實。政策在落實之后，在一定的滯后期內通過媒體廣泛征集民意，了解社會大眾的滿意度、相關建議等，為以后的議程設置提供合理依據?？傊?，議程設置與媒體注意力的雙向融合是我國政府將媒體的外在壓力轉變為政策變革內推力的重要轉型，也是提高決策科學性的重要保障。所以在未來對間斷均衡理論本土化的進一步研究中，深入剖析中西方關于問題界定-認知摩擦-媒體注意力-政策圖景在議程設置中鏈條關系的差異，探索出基于間斷均衡框架下符合中國情境的媒體注意力與議程設置的內在機制將是一項極具理論意義與實踐意義的話題。

（責任編輯：徐東濤）