黨建服務的體系化與鄉鎮治理的現代化

劉宗洪

摘要：社會治理現代化既指城市的現代性治理，也包括鄉鎮現代治理體系的構建。在城市化進程中，鄉鎮經濟結構的變動、城市規模的擴張和多元人口的導入需要通過黨建服務體系提高鄉鎮治理的現代化水平。黨建服務體系一方面需要搭建黨建服務的立體型平臺，使之形成網絡化的服務格局;另一方面需要黨建服務的內容滿足村居民對美好生活的向往，使之彰顯多樣性的服務功能。以黨建服務體系推進鄉鎮治理的現代化，務必推進“自治、共治、德治和法治”的一體化，重實干，求實效，把實現村居民的安居樂業作為根本目標。

關鍵詞：黨建服務;鄉鎮治理;能力現代化

中圖分類號：D262.6文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）03-0046-010

實現國家治理現代化和治理能力的現代化，是完善中國特色社會主義制度的重要目標。國家治理的現代化，既有城市社會的現代性治理，也包括鄉鎮治理體系現代化的構建。習近平總書記在2018年第八次中央政治局集體學習時提出的鄉村振興的戰略就蘊含了鄉村治理現代化的要求。作為國際大都市實施鄉村振興戰略的排頭兵，上海市金山區應用黨建服務體系推進鄉鎮治理現代化的做法為全面實現國家治理現代化提供了有益的經驗，對實現振興鄉村戰略也具有重要的理論價值和實踐意義。

一、黨建服務體系是加強鄉鎮治理的有效形式

習近平總書記指出：“社會治理的核心是人，重心在城鄉社區，關鍵是體制創新”。①把“人”作為社會治理的核心，需要基層黨組織強化服務理念和服務體系，把凝聚人心作為一切工作的出發點。上海市金山區委在推進鄉鎮治理現代化的過程中，堅持以人民為中心，努力通過黨建服務體系實現人民對美好生活的向往，為鄉鎮治理現代化提供了新的思路和方法。

（一）經濟結構的新變動需要創建黨建服務的工作平臺

經濟結構的變化是推動社會治理現代化的根本動因。由于我國的特殊國情，社會治理的現代化需要黨組織的直接參與和黨建的有力引領。金山區依據上海市委關于城市治理的工作精神，在鄉鎮街道和大小村居創建了黨建服務中心、黨建服務站和黨建服務點的“三級平臺”，適應了由經濟變革帶來的社會治理要求。第一，面對社會職業的流動性，需要有黨建服務站的形式為黨員群眾提供政治生活服務。人口流動是城市化進程中的必然現象。隨著金山區經濟規模不斷擴大，人口導入的流量也隨之大幅度增加。近年來，楓涇鎮的兩大工業區有500家企業陸續落地，吸納了成千上萬的外來務工人員。面對人口的大量導入，黨組織需要為流動黨員提供組織轉接和開展黨務活動的公共場所。問卷調查顯示，有406%的人認為“黨員流動頻繁，聯系困難”，276%的人認為“流出地黨組織對流動黨員缺乏制約手段”。為解決因社會職業流動而帶來的黨建問題，金山區委在全區各個鄉鎮為來自各行各業的黨員群眾建立了黨建服務站。朱涇鎮的黨建服務站不僅有黨建熱點的展示，而且為住區單位的黨員提供活動室以及周到的黨務服務。第二，面對經濟單位的分散性，需要以黨建服務的“驛站”為黨員群眾提供社會生活的服務。金山工業開發區有來自全國各地的成千上萬的務工人員，這些工作人員的工作單位和居住地往往比較分散，參加社會生活有諸多不便。由于金山開發區主要以傳統工業為主，因而務工人員以藍領工人居多，生活相對比較單調和枯燥。為豐富黨員群眾的生活，金山區開發區黨委創建了“藍領驛站”，不僅為黨員群眾提供政治學習和黨的活動的平臺，而且為黨員群眾提供生活娛樂和工作交流的活動空間。筆者在調研中發現，到“藍領驛站”參加活動的黨員群眾常常絡繹不絕，確實豐富了黨員群眾的生活內容和提高了黨員群眾的生活質量。第三，面對群眾居住的集中性，需要通過黨建服務點為黨員群眾提供“點對點”的精準服務。金山區既有占絕對數量的居民群眾，也有分布廣闊的農村群眾，還有相當數量的城鄉結合部的流動群眾。鄉鎮農村的多層次居住特點需要解決的問題也比較復雜。為給村居群眾提供針對性服務，金山區在每一個村居創建了黨建服務點。在面積較大的行政村，村黨支部設立了3～4個黨建服務點。金山區的黨建服務點十分關注政治功能與服務功能的融合，既為黨員群眾提供學習交流的場所，也為黨員群眾提供民主決策的平臺;既為黨員群眾提供日常生活的服務，也為黨員群眾提供健康娛樂的活動項目。黨建服務點是“點對點”的精準服務，為村居民安居樂業提供了良好的生活環境。

（二）城市規模的新發展需要創新黨建區域化的聯建方式

城市規模擴大必然會給社會治理帶來新的問題和挑戰。金山區自拆縣建區以來，不僅上海石化企業的職工及家屬被納入到城市治理，而且大量的農民因拆遷被遷入城區。城市化進程的不斷加快，需要基層黨組織建設與社會治理的新情況相適應。為此，金山區委通過基層黨組織的“再造”創建了區域化黨建的新模式。第一，聯合駐地單位發揮條塊結合的資源優勢。近年來，金山區各級鄉鎮街道黨組織普遍建立了區域化黨建聯合會，通過黨組織之間的資源互補構建了服務群眾的網絡體系。如金山區石化街道黨工委就把142家住地單位聯合起來，形成了條塊結合、資源共享和優勢互補的黨建服務體系。金山區區域化黨建的特色是以資源的互換來幫助群眾解決生活難題，發揮了基層黨組織的服務功能。第二，通過跨地區利用特殊領域的資源優勢。所謂“跨地區的資源優勢”，就是基層黨組織跳出本地區而實現的黨建聯建方式，其特點是利用上海市范圍的獨特的黨建資源推進社會治理。金山區石化街道黨工委不僅在本地區構建了黨建區域化的工作網絡，而且還與徐匯區的凌云街道、市委黨校、上海社科院等單位搞黨建聯建，以大量的跨地區黨建資源提高了社會治理的水平。第三，走向外省拓展發展經濟的資源優勢。黨建區域化一般是地方黨組織與駐地單位進行的黨建聯建，但金山區的黨建區域化已經拓展到外省。金山區的廊下鎮為了促進地方經濟的發展，鎮黨委與浙江省廣陳鎮、新倉鎮開展了黨建聯建。這是一個具有開創性的黨建區域化，用黨組織之間的資源互換提高了社會治理的能力。近年來，廊下鎮黨委不僅讓黨員群眾到浙江的廣陳鎮、新倉鎮學習琵琶藝術，而且派遣相關人員到那里學習經商辦企業的經驗，有力推動了廊下鎮的特色經濟。

（三）鄉鎮治理的新情況需要強化黨建引領的工作機制

隨著城市化進程的加快，金山區的人口結構、生活方式和居住環境發生了新的變化。加強基層社會治理，需要黨建引領和基層黨組織的有力推動。習近平總書記指出：“各級都要重視基層、關心基層、支持基層，加強帶頭人隊伍建設，確保基層黨組織有資源、有能力為群眾服務。”

《全面從嚴治黨向基層延伸——以習近平同志為核心的黨中央抓基層強基礎紀實》，《人民日報》，2017年6月29日第6版。

近年來，金山區委從新的實際出發，始終以黨建引領提高鄉鎮治理的能力。第一，黨組織的有力領導才能有效治理生活環境。在新的歷史條件下，鄉鎮治理的任務繁重而復雜，其中，商業的發展和人口的集聚對社會環境提出了新的挑戰。基層黨組織如果不積極主動地介入基層農村中的秩序管理，社會環境就有可能出現混亂局面。在金山區商業不斷繁榮的今天，對社會環境的治理就是通過黨的領導和黨建的引領取得實效的。在金山區的一些鄉鎮，不少街邊的道路曾經垃圾成堆，群眾為之怨聲載道。鄉鎮黨委發動基層黨支部要求全體黨員“自掃門前雪”，搞衛生承包，結果垃圾問題很快就得到了解決。第二，黨組織的積極參與才能推進業委會的科學管理。涉及廣大群眾切身利益的物業管理也是鄉鎮治理的一個難點。金山區的居委會為保障群眾的利益，都直接參與業委會的事務管理。如石化街道的居委會書記與業委會、居民代表每月定期開會，把協助物業作為一項日常工作。在業委會選舉時，居委會黨支部總是有力把握選舉程序，幫助群眾選好管理人員，并通過強大的思想政治工作讓黨員進入業委會。由于居委會的直接參與，使金山區大多數鄉鎮街道的業委會工作走上了法治化軌道，群眾為之十分滿意。第三，黨組織的科學決策才能化解基層社會的矛盾。社會治理的關健是人。金山區黨委在推進社會治理的過程中，十分關注群眾的利益表達，及時化解基層社會出現的矛盾，努力把習近平總書記關于“群眾想什么，我們就干什么”的要求落到實處。金山區石化街道黨工委每年年底都要串門走戶，誠心誠意地聽取群眾意見。他們還通過座談會、電話反映等形式認真梳理和集中群眾的愿望。對于群眾的合理要求，基層黨組織總是整合多元力量以最大的努力予以解決。實踐證明，基層黨組織參與社會事務的決策，才能有效化解社會矛盾，推動社會和諧。

（四）群眾生活的新需求需要發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用

滿足人民的新期待是加強基層社會治理的重要工作。隨著社會經濟的發展，人民群眾的生活有了新需求，但公共資源的有效供給卻難以滿足。如何實現好人民的愿望？金山區的實踐告訴我們，讓人民有更多獲得感，必須充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。第一，群眾成分的復雜性需要基層黨組織整合社會的利益。城市規模的擴大導致居住人口的多元，這給黨的群眾工作帶來了新問題。目前，金山區的各個區域再也不是單純的本地常駐人口，而是來自全國各地的經商或務工人員。在金山區的楓涇鎮，有48平方公里的農田和3萬多的本地農民，有工業園區規劃控制區內的村戶，有近3萬居住在古鎮景區的市民，還有參與楓涇建設來自全國各地的近4萬新楓涇人。如何實現多元人口的整體利益？需要通過黨的基層組織整合和集中群眾的愿望。針對新形勢下居住人口的復雜性，如果沒有基層黨組織的引領，就可能出現社會階層之間的撕裂，甚至會滋生底層社會的混亂。第二，群眾期盼的多樣性需要基層黨組織發揮黨員的作用。與居住環境的復雜性相適應，群眾的需求也出現了多元性。有的群眾有解決生活困難的訴求，有的群眾需要通過法律解決動遷的遺留問題，有的外地群眾要解決子女上學難的問題，還有的新上海人要解決生活孤獨的問題。如何滿足群眾的多樣性需求？需要通過基層黨組織和黨員與群眾的聯系來解決。金山區基層黨組織開展的“小微行動”、“黨員志愿者認領行動”和“黨員紅包”就滿足了群眾的多元化需求，使社會治理凸顯了黨建引領的特色。第三，群眾發展的層次性，需要基層黨組織動用黨建的資源。人是有層次的，因而，社會治理就需要滿足多層次人群的需求。調查顯示，伴隨城市化的發展，金山區的群眾對自身發展的要求呈現多樣性特點，而且層次也越來越高。有的群眾需要藝術的熏陶，有的群眾需要自主創業，也有的群眾需要政治參與，不一而足。實踐證明，傳統的黨建體制已經難以滿足多元化的高層次的群眾需求。金山區基層黨組織為適應群眾需求的新變化，積極拓展黨建資源，既有黨組織自身的黨員資源和在職黨員的資源，也包括駐地單位和域外的黨建資源。調研顯示，這些資源通過拓展和整合滿足了金山區群眾的多層次需求。

二、新治理模式：黨建服務體系嵌入鄉鎮治理體系

習近平總書記指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。《中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社 2018年版，第22頁。我國鄉鎮是一個龐大的人口居住群，是經濟發展的基礎支撐。實現鄉鎮治理的現代化，需要黨組織的頂層設計、有力執行和組織實施。依據這一思路，上海市金山區在推進鄉鎮治理現代化的過程中堅持黨的領導，著力把黨建服務體系融入鄉鎮社會治理，形成了“黨的領導有力，服務體系全面，社會治理有效，生活質量提高”的局面。

（一）以鄉鎮治理的目標謀劃黨建服務體系的頂層設計

創新鄉鎮治理體系，目的是實現好人民的利益，推動社會和諧，鞏固黨的執政基礎。圍繞這一目標，金山區委著力激發基層黨組織的政治功能來推進社會治理，鞏固了黨的執政基礎。第一，把“滿足群眾期待”作為鄉鎮治理的出發點。黨建引領鄉鎮治理主要是通過服務群眾實現的。在新的歷史條件下，基層黨組織的服務內容既不能忘記群眾的日常需求，更要關注群眾對生活的新期待。事實上，只有滿足人民的新期待，黨和政府才能贏得人民的擁護。金山區在推進鄉鎮治理現代化的過程中，十分重視群眾生活中的新矛盾和新期待，通過扎實的調查找到群眾的新需求，進而滿足群眾的新需求。金山區黨建服務中心在服務群眾的過程中，依據群眾需求的調查分析搞服務項目設計，協調黨員服務的力量滿足群眾的當下最新需求，贏得了群眾的高度稱贊。第二，把“建設服務陣地”作為鄉鎮治理的組織載體。滿足群眾的期待需要有新形勢下的群眾路線來指導，更需要服務陣地的組織體系來支撐。為此，金山區區委致力于“組織的再造”，形成了“1+11+233+X”的“三級平臺、四級聯動”的黨建服務陣地。金山區“心聯鑫”的區域化黨建，既有基層黨組織之間結對共建的互助平臺，也有社區黨校政治教育的基地，還有黨員群眾生活交流的場所。服務陣地的網絡化及其內在功能的規定，為服務群眾提供了強大的組織保證。第三，把“黨員先鋒作用”作為鄉鎮治理的重要力量。以黨建引領鄉鎮治理，需要鍛造一支為群眾服務的隊伍。金山區的城市化黨建既重視建設服務群眾的黨務專業化隊伍，更重視發揮共產黨員的先鋒作用。在金山工業區的黨建服務中心，工業區黨委為黨建服務中心配置了38名工作人員，使群眾在黨建服務中心的需求能夠得到及時滿足。同時，金山區的“服務陣地”還十分重視發揮黨員的模范作用。金山區的石化街道推行的“黨員雙報到”制度十分有力，大多數在職黨員在居民區積極擔任志愿者。居民群眾生活發生困難會有黨員志愿者解囊相助;街區道路的垃圾引起了群眾不滿會有黨員志愿者打掃清理;黨員志愿者還利用自己的技術特長不定期為群眾提供特殊服務（如量血壓、法律咨詢等）。問卷調查顯示，有344%的人認為黨員在黨建服務平臺中發揮了先鋒模范作用。第四，把“增進群眾福祉”作為鄉鎮治理的根本目標。加強基層鄉鎮治理的目的是增進群眾的福祉，讓廣大群眾感恩于黨，從而增強社會的凝聚力。金山區的黨建引領鄉鎮治理，基層黨組織致力于讓群眾有實實在在的獲得感。呂巷鎮黨委對群眾實行“零距離服務”，通過黨建服務點受理并解決了327件訴求;山陽鎮在創新社會治理的過程中有效解決了違章建筑、拖欠物業費和秸稈焚燒等治理難題;朱涇鎮與愛心企業“廣緣大酒店”聯手實施助老送餐服務項目，已對65歲以上老人送餐73155份。黨建引領的社會治理讓群眾得了實惠，增強了廣大群眾對黨的認同。

（二）以黨建服務的平臺激發黨建服務體系的政治功能

鄉鎮治理需要黨建服務體系，健全的黨建服務體系才能為群眾提供周到的服務。金山區委根據市委關于加強黨建引領社會治理的精神，創建了黨建服務中心、黨建服務站和黨建服務點的三級服務平臺。他們把“黨建服務站”統一命名為“心聯鑫”，把黨建服務點統一命名“聚涇彩”，并理順了兩者之間的指導和合作的關系。目前，金山區有230個“心聯鑫”黨建服務站和1000個“聚涇彩”黨建服務點。金山區委的“三級網絡服務平臺”著力于激發基層黨組織的政治功能，已經成為社會治理的重要組織保證。第一，為基層黨組織提供政治教育的服務，加強了黨的思想政治工作。黨建服務中心由黨員服務中心轉變而來，既繼承了黨員教育的傳統職能，又拓展了服務黨員群眾的政治功能。金山區的黨建服務中心有黨建品牌、黨員風采、黨建工作成果、先進黨組織以及優秀黨員的形象展示，還有社區黨校現場教學和黨員遠程教育的站點，發揮了政治教育的引領和激勵功能。問卷調查顯示，參加每月一次黨員培訓的人員達到41%，一個季度一次培訓的達到395%。目前，金山區的黨建服務站和黨建服務點的政治功能十分突出，已經成為進行黨的政治教育最重要的場所。第二，為基層黨組織提供開展活動服務，確保了黨的組織生活的常態化制度化。金山區的黨建服務站有一定的規模，可以為駐地黨組織尤其是“兩新”黨組織開展日常的黨建活動提供場所。金山工業區的黨建服務中心有4300平方米，活動空間非常開闊，為駐地單位的黨組織開展學習教育、組織生活、結對共建、群團活動以及黨代表聯系社區活動提供了極大的便利。金山區的黨建服務點已經形成網絡體系，有的村黨支部在村民居住地已經建立了3-4個服務點，成為黨員群眾開展學習交流、座談會、主題黨日活動、專題組織生活會和民主評議黨員、黨員議事會不可缺少的陣地。金山區黨建服務中心的正常運作，使分散的黨組織有了固定的活動場所，因而確保了黨內生活的常態化制度化。第三，為黨員群眾提供日常生活服務，提升了黨在基層社會的凝聚力。黨建服務站點有顯著的政治功能，但服務群眾和凝聚群眾是日常性工作。金山區黨建服務中心或站點為吸引群眾和凝聚群眾，工作人員一般是通過定期下發菜單征詢群眾意見而提供服務。金山工業開發區的黨建服務中心每周下發一次項目菜單，且都被黨員群眾填滿。調研顯示，黨員群眾對黨建服務中心提供的學習提升、心理疏導和健康娛樂等項目有濃厚的興趣。實踐證明，黨建服務平臺對凝聚黨員群眾有重要的作用。第四，為聯建單位提供召集聯絡服務，推動了區域化大黨建的發展。黨建服務中心或站點是開放式、集約化、共享性的區域化黨建平臺。金山區以黨建區域化推進社會治理，為駐區單位、城鄉結對單位、雙百結對單位、企村結對等提供了日常的組織、協調和聯絡。目前，金山區每年推出一批區域化黨建實施項目，都是通過黨建服務平臺實現資源共享的，黨建服務中心或站點為區域化黨建提供平臺，擔當協調角色。第五，為基層社會提供群眾自治的服務，促進了基層民主的發展和社會和諧。自治是實現基層社會治理現代化的重要標志，而黨建服務站點則是群眾自治的運行平臺。朱涇鎮大芒村的黨建服務點既是黨支部聽取社情民意的窗口，也是黨員群眾解決難點問題的議事中心，因而實際上是一個群眾自治的集合地。調研發現，金山區的村居黨建服務點在“五違四必”的落實、環境整治和中小河道治理等工作上發揮了重要作用。目前，金山區的村居民遇到需要解決的問題，總是在黨建服務點先討論，然后將討論結果上報到村黨支部再進一步解決。第六，為社區建設提供多元共治的服務，增強了基層社會的治理效率。提高社會治理能力現代化需要構建共治的體制和平臺，因為多元主體的政治參與有利于凝聚社會共識。金山區在推進社會治理的過程中，著力把街鎮黨建服務中心打造成社會治理的核心和中樞，發揮共治的功能。金山區的“事合院黨建服務點”是一個共治的典范，在“事合院黨建服務點”，有黨代表聯系點、人大代表聯系點、廉政文化宣傳點、綜治平安守護點、文化服務點、宅基學習點、婦女之家、青年中心、法制宣傳點等，一共掛了十個牌子，形成了“1+9”的布局，工青團婦、黨代表和人大代表、政府職能部門也都依托黨建服務平臺開展工作。

（三）以滿足群眾的需求規范黨建服務體系的工作內容

黨建引領社會治理的實質，是通過黨建活動密切黨和群眾的血肉聯系。在執政的條件下，黨要贏得群眾的擁護，最關健的舉措是實現好維護好發展好人民的利益。為密切黨群關系，金山區黨建引領社會治理始終著眼于廣大群眾的利益，努力讓群眾有實實在在的獲得感。第一，黨組織通過深入基層滿足群眾“現實直接”的需求。為群眾服務的有效做法是深入基層，及時了解群眾的具體需求。為此，金山區亭林鎮黨委實施了“雙沉雙帶”的工作法，規定領導班子每月一次下沉到村居，村居班子每周一次下沉到村（樓）組。定期“下沉”的領導干部由于及時把握了群眾最現實、最直接和最關心的需要，從而使黨建服務的內容更有針對性。廊下鎮黨委在社會治理的過程中倡導精準化服務。針對空巢老人，他們就把“愛心餐車”推進社區;發現行動不便的困難村民，他們就把市煙草公司捐來的輪椅送過去。以精準服務滿足了群眾最現實的需要，讓群眾真正感受到黨建引領的舒心和感動。第二，黨組織通過民主機制滿足群眾“公共事務”的需求。在科層制的環境中，廣大群眾的生活需要享受公共事務的服務。公共事務要始終體現為人民服務的性質，必須通過發展基層民主予以保證。在金山區的黨建服務體系中，運用民主機制滿足人民的需求是一項常規性工作。金山區呂巷鎮黨委長期推行“2055”工程，即每個黨委委員聯系20名黨代表，每位黨代表聯系5名黨員，每位黨員聯系5名職工群眾。“2055”工程的重要作用是“察民情，聽民聲，解民憂”，使鎮黨委的重大決策能體現大多數群眾的意志。金山區山陽鎮推行民主管村，創建了“村務民曉，村事民決，村財民理，村績民評”的民主治理模式，社會治理的成效也十分顯著。第三，黨組織通過征詢機制滿足群眾“微小難事”的需求。現實社會中群眾需求有大有小，而滿足群眾的“微小”愿望是新形勢下踐行宗旨的新要求。金山區廊下鎮黨委為提升社會治理的新水平，發動群眾到黨建服務中心、站點或單位黨組織提出“許愿”申請，詳細登記聯系方式、心愿內容和期望完成的時間等相關信息。黨建服務中心把群眾的各類“心愿”發布到黨建服務中心的心愿墻和“心聯鑫”微信上，發動黨員以“一對一”方式提供服務。基層黨組織用“微力量”滿足群眾的“微心愿”，深受廣大群眾歡迎。第四，黨組織通過承包項目滿足群眾“生活環境”的需求。社會治理的一項重要內容是對社會環境的治理。社會治理的現代化目標也包含群眾對生活環境的美好向往。金山區黨委在黨建引領社會治理的工作中，十分重視對生活環境的治理。楓涇鎮大芒村為建設干凈整潔的河道，發動黨員承包河道的衛生治理工作。由于黨員志愿承包了清掃河道的垃圾，因而該村的河道十分整潔。一些鄉鎮的黨員除了承包河道整潔外，還負責街道馬路的衛生和安全，為建設美好城市和鄉村作出了巨大貢獻。第五，黨組織通過結對聯建滿足群眾“全面發展”的需求。經濟社會的發展，使群眾對生活有了更美好的向往。有的群眾希望掌握致富的技術，有的群眾需要學習文藝的特長，也有的群眾希望學習生活的藝術。基層黨組織需要通過滿足群眾自我發展的要求引領社會治理。金山區廊下鎮黨工委為滿足群眾的發展需求，通過與駐地單位黨組織的結對和與相鄰的浙江鄉鎮開展資源共享活動，使一些黨員群眾學會了文藝特長和工藝藝術，滿足了群眾自身發展的愿望。第六，黨組織通過法律顧問滿足群眾“公平正義”的需求。推進社會治理的現代化，不僅要實行社會管理的法治化，而且要讓群眾享受到法律規定的各項權利。金山區以黨建引領社會治理，始終把法治建設作為維護群眾利益的一項重要內容。金山區楓涇鎮黨委針對鎮內涉法涉訴比較多的問題，推動全鎮32個村居黨組織創建了“村村有顧問、事事依法行”的法律服務品牌。他們在矛盾較為集中的動拆遷、城鎮建設、市容管理等領域提前引入法律顧問，讓老百姓足不出戶就享受到專業的法律服務，從而實現了群眾對公平正義的期望。第七，黨組織通過行政改革滿足群眾“高效辦事”的需求。幫助群眾需要政府解決的繁雜事務是社會治理的一項重要工作。在社會生活中，群眾到政府機關辦理開具證明、子女就學、房產過戶和低保申請等事情，若遇到官僚主義的辦事程序和人員，心情往往會很不舒暢甚至發生語言沖突。金山區委重視政府機關的公仆意識教育和監督，讓群眾切身感受人民政府的“人民”性質。金山區亭林鎮為提高服務群眾的質量和效率，廣泛推行“前臺一口受理，后臺協同辦理”的鎮村兩級共治模式，對群眾訴求實行“一站式”接待、“一攬子”解決，群眾對此十分滿意。第八，黨組織通過協商機制滿足群眾“和諧生活”的需要。群眾之間或鄰里之間的矛盾往往會影響社會的秩序和穩定。以黨建引領社會治理，不僅需要基層黨組織加強群眾的思想工作，而且要有經常性的協調機制及時化解群眾的矛盾。金山區基層黨組織十分關注化解群眾矛盾的工作，堅持把實現社會和諧作為社會治理的重要目標。金山區亭林鎮村居黨支部對群眾中的糾紛是主動關心，耐心協調，實現了從事后關注到事前預防的轉變，將矛盾糾紛消除在萌芽狀態，從而有效避免或防止了矛盾糾紛的激化和事態的惡化。近年來，亭林鎮村居黨支部用很大的精力化解群眾的矛盾，從而實現了鄰里和睦和社會和諧的喜人局面。

（四）以治理方式的創新提高黨建服務體系的工作水平

在新的歷史條件下，鄉鎮治理具有民主化、制度化和信息化相融合的特征。民主化，重在群眾的廣泛參與;制度化，重在社會治理的規范;信息化，重在利用互聯網技術。為提高黨建服務體系的水平，金山區委著力社會治理方式方法的創新。第一，利用互聯網技術推動黨建服務體系的信息化。互聯網技術具有聯系便捷、傳播快速和信息量大的優勢。目前，“互聯網+黨建”已經是基層黨組織建設不可缺少的技術手段。金山區在創新社會治理的過程中，廣泛運用信息化技術，有效提高了黨建服務群眾的水平。一方面，用信息化技術提高黨建服務的針對性。目前，金山區黨建服務中心和站點都采用信息化平臺采集群眾的需求，應用大數據實現黨建服務的精準化。朱涇鎮居委干部實行電子走訪制度，以“二維碼”為方式主動聯系居民，并以衛星定位系統進行監督，促進了黨風好轉;另一方面，用信息化技術確保黨建服務的質量。為創造良好的生活環境，金山區對河道治理實施黨員承包管理的方法。如何完善河長負責制？金山區專門制作了河道管理二維碼，河長每天定期巡查掃碼，而居民可以通過掃碼來監督、了解河長的工作狀況。把信息化技術融入社會治理的全過程，提高了黨建服務水平。第二，實行治理規范推動黨建服務體系的制度化。社會治理的現代化需要黨建服務體系的制度化。近年來，金山區街鎮黨委通過健全黨建引領社會治理的各項制度、規定、實施辦法，進一步提升了黨建服務平臺運行的規范化和制度化水平。金山區楓涇鎮在總結群眾工作的基礎上建立了“三訪四步”工作法和“四治五建”社區治理工作法（“四治”：自治、共治、德治、法治;“五建”：建成社區治理新格局、建好村居新班子、建立社區服務新模式、建構網格化管理新平臺、建立群眾自治新社區）。朱涇鎮黨委在總結多年群眾工作的基礎上推出了“六診工作法”（“接好門診、看好急診、及時出診、定時巡診、技術會診、迅速轉診”）;石化街道建立的“居民協商工作坊”，用制度形態保證了居民能夠參與社會治理。第三，擴大群眾參與推動黨建服務體系的民主化。提高黨建服務水平需要擴大群眾的政治參與，因為群眾的廣泛參與才能使社會治理的決策更好地聚集民智和反映民意。金山區黨委在引領社會治理的過程中積極拓展群眾參與渠道，提高了民主管理的水平。目前，金山區124個行政村全部建立了村務監督委員會，決策更加民主公開。山陽鎮推行民主管村，推出了“四議兩公開一表決”，“民情溝通日”和“兩承諾兩公開兩評議”的民主運行機制，形成了農村治理的民主管理模式，該鎮群眾對社會治理的廣泛參與確保了各項決策有廣泛的共識和有效的執行。第四，聚合力量推動黨建服務體系的一體化。加強社會治理需要多元化的治理力量。金山區推進社會治理的實踐告訴我們，黨建引領社會治理既要廣大黨員的積極參與，更需要群眾團體的助力。一方面，社會治理要發揮廣大黨員的無私奉獻精神。金山區鄉鎮街道在推進社會治理的過程中，讓普通黨員參與到拆違、河道整治等黨委政府的工作中去。朱涇鎮大茫村推行每個黨小組長認領一條黨員示范路，每位婦女小組長認領一條埭進行保潔，每位生產小組長認領一條河道進行監督，把社會治理落到了實處。石化街道發揮社區黨員志愿者作用，通過認領居民區公益服務，幫助群眾解決了許多急難愁的問題;另一方面，社會治理要有群團組織的廣泛參與。群團組織是黨的助手，也是聯系社會各階層的重要渠道。目前，金山區各鎮、街道、工業區群團組織已經有了陣地化、項目化、責任制的服務群眾機制。2016年，區總工會投入267萬元資金組織實施了三大類的11個實事項目，惠及職工達1397萬人之多。團區委推出“菜單式”活動項目，引入親子書屋、茶藝茶道、創業訓練營、青年舞蹈等45個服務項目。金山區的社會治理經驗告訴我們，黨建服務體系需要實現黨建服務力量與群團服務力量的融合。

（五）以人民群眾的滿意度檢驗黨建服務體系的實際成效

黨建引領社會治理的實際成效，需要放到推動地方發展的政績中認識，放到人民群眾的獲得感中檢驗，放到是否有利于鞏固黨的執政地位來考察。其中，廣大群眾的感受和滿意度是檢驗黨建服務成效最根本的標準。金山區以黨建服務體系推動社會治理的現代化，致力于發展好實現好維護好人民的利益，從而取得了顯著的成效。第一，群眾收入更滿意。推動社會治理現代化的一個重要目標就是讓群眾有更多的獲得感。金山區在黨建引領社會治理過程中，始終關注通過經濟發展讓群眾有更多的收益。金山區委組織部、區社工委、區農委等部門聯合實施的農民專業合作社“四提升一帶動” 的“登高工程”，有效整合了農業資金、技術、管理、人才等方面的優勢，著力培育了一批優秀的農民專業合作社帶頭人和黨員骨干。呂巷鎮皇母蟠桃種植專業合作社黨支部，推行一個黨員帶動5個規模戶，一個規模戶帶動5個種植戶，以點帶面，以面帶片，促進農民創業就業，拉動蟠桃種植產業整體發展。經濟的發展增加了群眾收益，讓群眾得到了實惠。第二，群眾感受更幸福。群眾的幸福感是檢驗社會治理有效性的一項重要標準。金山區通過黨建引領社會治理，實現了廣大群眾多年的心愿，因而讓群眾從心里感到了幸福。金山區黨建服務中心推行“微心愿、微服務、微公益”的公益項目眾籌行動，完成了社區公益項目816個，受益群眾達到3萬多人次。2016年，張堰鎮村居共推出“公益眾籌”項目38個，涉及資金3388萬元，解決了廣大群眾最直接最緊迫最現實的問題。第三，群眾生活更方便。在現代社會中，政府為群眾辦事的效率和公正性直接關系到群眾對黨的認同。金山區的黨建引領社會治理，把黨的宗旨融入行政管理，讓群眾感到方便而快捷。金山工業區高樓村實行周一至周日不關門、村醫務室周一至周五中午不關門、老年活動室周一至周日不關門的措施。朱涇鎮推出“美麗朱涇〇頻道”，開通了43000多用戶，居民在家里看電視就可以知曉社區動態，用遙控器就可以表達服務訴求。目前，金山全區41個村居開通微信公眾號，QQ平臺，使社區群眾工作由“坐等上門”轉變為“全天候”服務。調研顯示，基層群眾對政府的服務感到十分滿意。第四，群眾相處更和諧。社會治理的重要目標是社會和諧，而和諧的重要標志是群眾和睦相處。金山區委的黨建引領社會治理，注意用黨建平臺解決群眾的訴求和化解群眾之間的矛盾。廊下鎮黨委為推進社會和諧，以“相約宅基頭”為平臺，不僅開展搜集民情、村民議事、文化演出、公益服務等活動，而且會以敏銳的眼光及時發現并解決群眾需要解決的實際問題。調研顯示，黨建引領下的社會治理，群眾相處和諧，中華民族的互敬互愛優良傳統得到了發揚。第五，群眾身心更健康。實現社會治理的現代化，歸根到底是實現人的全面發展。金山區委在推進社會治理的過程中，千方百計促進人的身心健康。金山區的黨建服務中心有黨員群眾喜歡的活動室，還舉辦各種體育文化活動。金山區區衛計委黨委深化“醫療聯合體”模式，將優質醫療資源送到“田間地頭”，讓村居民在“家門口”享受優質的醫療衛生服務。金山區的黨建服務體系，為黨員群眾的身心健康和全面發展提供了重要保障。

三、完善黨建引領鄉鎮治理現代化的對策思考

實現鄉鎮治理現代化是推進國家治理現代化的組成部分，也是貫徹黨中央“鄉村振興戰略”的重要內容。以黨建引領鄉鎮治理，應當是我國推進鄉鎮治理現代化方向。依據金山區的實踐成果和工作經驗，以黨建引領鄉鎮治理的現代化，需要進一步關注治理中的科學化、法治化和制度化。

（一）提高鄉鎮治理水平的關鍵是“重基層”、“重實干”和“求實效”

推進鄉鎮治理的現代化，需要實現黨建服務體系與社會治理體系的有機融合。調研顯示，黨建引領社會治理存在“重形式、輕實效，重活動、輕目標，重數字、輕長遠”的問題。調查“當前黨員干部最突出的問題”問題，有46%的人認為是“能力不強，解決不了經濟發展等實際問題，有155%的人認為是“不關心群眾疾苦”，有43%的人認為是“工作不負責任”，有51%的人認為是“弄虛作假和報喜不報憂”。推進黨建引領社會治理，需要基層黨組織有力落實市委關于“重基層，重實干、重實效”的精神，把服務群眾的工作落到實處。第一，夯實執政基礎，要把“滿足需求”與“引導需求”結合起來。有效實現社會治理，既要滿足群眾的合理需求，也要注意對群眾需求的正確引導。目前，一些黨組織在黨建引領社會治理過程中比較關注滿足群眾的需求，尤其是對困難群眾的物質需求，而對引導群眾的高尚需求還缺乏重視。在新的歷史起點上推進社會治理的現代化，既要關注群眾的物質生活需求，還要關注對群眾思想政治的引領。因為黨建引領社會治理并不是簡單地幫助群眾解決生活困難，而是要讓群眾感恩于黨，進一步提升對黨的政治認同。提升社會治理水平，需要基層黨組織從講政治的高度引導群眾的需求。同時，基層黨組織服務群眾還要提升群眾需求的層次性。隨著社會經濟的發展，中間收入階層的群體越來越大。中間收入階層由于有物質的保障，因而對精神發展和政治參與的需求越來越突出了。基層黨組織在服務群眾時如果把精力局限于困難群體，就難以夯實黨的執政基礎。把社會各階層凝聚在黨的周圍，需要黨組織創新黨建服務中心或站點的活動內容和工作機制，努力把“滿足需求”和“引導需求”統一起來。第二，強化黨建引領，要把“有聲有色”與“持續發展”結合起來。經濟發展需要持續性，黨建引領社會治理也需要長遠的發展。金山區創建黨建服務“三級平臺”后為黨員和群眾提供了大量的服務，工作上有聲有色，但潛在的工作難點問題也應引起重視。目前，有些服務站點的物理空間比較豪華和寬大，但需要研究長期運行的機制。筆者認為，實現社會治理的現代化，需要基層黨組織提升和完善黨建服務“三級平臺”的功能。具體地說，黨建服務“三級平臺”要把文化建設與滿足需求融合起來，把能力提高與精神提升結合起來，把黨建展示與群眾典范結合起來。黨建引領社會治理，要善于把有聲有色的服務活動轉化為黨執政的政治成果、人的發展的成果和社會進步的成果。第三，推進社會治理，要把“頻繁活動”與“實際成效”結合起來。目前，黨建引領鄉鎮治理的活動十分豐富，但需要關注工作投入與實際成效的相關性。黨建活動的目的不是搞匯報，也不是搞會展，更不是搞形式。問卷調查顯示，有253%的人認為當前的黨建活動形式呆板，缺乏新意。黨建引領社會治理，要從地方發展的政績中考察，要從群眾的口碑中去認定，要從鞏固黨的執政地位中去評判。因此，推動黨建引領社會治理的工作，需要完善基層黨組織的責任機制、問責機制、監督機制和考核機制。目前，金山區基層黨組織的責任機制、問責機制、監督機制和考核機制都在運行，但發展還不平衡，需要進一步創新和完善。

（二）實現鄉鎮治理現代化的重點是構建“四治一體化”的治理格局

鄉鎮治理的目標是實現好人民的利益，鞏固黨的執政基礎。具體地說，社會治理要以城市治理能力的現代化為目標，實現自治、共治、德治和法治的一體化。從實踐情況來看，目前的鄉鎮治理主要凸顯群眾可感受的服務，還缺乏民主、法治和德治的有機融合。加強黨建引領鄉鎮治理，需要謀劃好“四治一體化”的治理格局。第一，自治驅動：實現黨建引領與社會自治的融合。自治指的是村民居民自我教育、自我管理、自我服務和自我監督的社會治理方式。但自治并非漫無目的的自為之治，而是黨的領導下的政治引領。一方面，基層黨組織要善于做自治議題的策劃者。在“四位一體”的聯席會上，居民區黨組織要掌控會議議題的提出，要主導會議決策的內容和方向，要善于做前期介入的主導者，把握大局、調控方向;另一方面，居民區黨組織要善于做組織嵌入的培育者。要在社區自治團隊中培育黨員負責人和聯系人，保證自治組織團隊的組織引領。第二，共治聯動：實現黨建服務與公共治理的融合。社區共治與居民自治互動的優勢就在于其在黨組織的領導下，依法開展鄉鎮治理，調動更多主體參與到社區共同體的維護和發展中，實現最大范圍內的資源共享，優化基層社會秩序。鑒于當前公共治理的短板，基層黨組織要建立健全區域化黨建聯席會議制度和以黨（工）委為核心的街鎮區域化黨建聯席會議制度;要完善“社區委員會提議—區域化黨建聯席會商議—社區代表會評議”的共治議事體系;要主動搭建自下而上的社區協商共治平臺;要通過“黨建進網格”的平臺完善“村居黨（總）支—片區黨支部—網格黨小組”三級黨組織網絡體系，實現黨組織之間聯動的整體效果。第三，德治帶動：實現黨建文化與道德建設的融合。立足黨組織的三級服務平臺，用生動形象的方式講述身邊的故事，通過潛移默化的方式化人育人，是黨建引領社會治理的重要工作。加強道德引領，一方面要強化黨建服務中心的文化標識功能，構建黨建服務中心—站—點特有的鮮明標識功能，以紅色基調的裝飾彰顯共產黨人的精神品格;另一方面，要強化基層社會中具有地方特色的文化項目，挖掘不同區域的歷史文化傳統和特色，增強德治的吸引力和有效性。第四，法治推動：實現黨建制度與法治社會的融合。建設法治中國，既包括黨內法規的實施，也包括國家法律的執行。推進社會治理，需要以建設法治中國的理念為指導，推進社會治理的制度化和法治化。在新的歷史起點上，各級黨建服務中心要對各類自治共治規則進行指導，提供各類治理規則指南;要對基層依法治理的民主程序進行培訓，包括解決基層社會矛盾糾紛的程序和方式等;基層黨組織要扮演好“老娘舅”的裁判角色，通過自治平臺化解社會矛盾;要善于應用法治力量治理社會，在法治規則下形成社區治理的活力和合力。

（三）鞏固鄉鎮治理成果的方法是完善黨建引領社會治理的體制機制

鞏固社會治理的成果，一方面需要廣大黨員干部的繼續努力，另一方面需要完善鄉鎮治理的體制和機制。可以說，鄉鎮治理的體制機制完善到什么程度，鄉鎮治理才能發展到什么程度。推進鄉鎮的有效治理，需要黨的各級組織善于將成功的經驗變為可行的制度和機制。首先，要完善黨建“三級服務”的體制機制。黨建服務中心、黨建服務站和黨建服務點已經成為黨建引領鄉鎮治理的平臺，但三者之間的機構對應、資源互補、信息共享和領導協調方面還需要制度的規范。從調研的情況看，在“三級服務”體系中構建具有內在聯系的有機運行機制是當務之急。其中，上下之間的指導關系、監督關系和互助關系是關鍵要素。完善“三級服務”體系的體制機制有助于克服黨建服務活動的隨意性和娛樂性，增強活動的政治性和原則性。其次，要完善黨組織聯建聯動的體制機制。社會轉型以及由此帶來的社會變化，注定了鄉鎮治理資源的緊缺性。解決的成功之道是發展區域化黨建，用資源互補的方法為基層治理提供物質保證。目前，黨組織聯建聯動的狀況與黨支部書記的積極性相關。完善黨建區域化，一方面需要基層黨組織書記的主動謀劃和推動;另一方面需要以制度的力量對基層黨組織進行規范。黨建引領鄉鎮治理的經驗告訴我們，黨建區域化不應當是簡單的工作要求，而應當是一個制度規定。基層黨組織要善于運用黨建區域化的制度構建開放、融合的基層黨建新格局。第三，要完善黨建責任體系的體制機制。黨建引領鄉鎮治理，完善黨建責任體系至關重要。對領導班子來說，基層黨組織要把落實“四責協同”作為完善黨建責任體系的重要任務。黨委是主體責任，紀委是監督責任，書記是領導責任，而班子成員要承擔“一崗雙責”;對黨建服務中心或站點來說，要明確專職黨務干部的工作責任。目前，一些黨建服務站已經配備了7～8名專職管理人員。明確“三級平臺”的干部責任，從制度上做到各司其職，對加強社會治理至關重要;對黨員來說，要從制度上確保黨員發揮先鋒模范作用。目前，黨員在居住區的“雙報到”還是不平衡的。有的黨員會主動聯系群眾提供服務和發揮作用，而有的黨員則“平時看不出來”。對此，對黨員在社區的要求應當有制度化的責任規定。鄉鎮街道問卷調查顯示，有30%的人認為“落實黨建工作責任制措施不多，落實力度不夠大”，174%的人認為“監督管理不夠，考核獎懲不嚴”。加強黨建引領鄉鎮治理，需要完善領導班子的責任體系，服務站點的責任體系和全體黨員的責任體系。最后，要完善黨建考核的體制和機制。黨建引領社會治理的考核是提高鄉鎮治理能力的重要保證。目前，黨建服務點對黨員的考核比較具體而管用。如大芒村的黨員“先鋒指數”考核。但對黨員干部的考核還存在問題。鄉鎮街道的問卷調查顯示，有232%的人認為目前的考核“目標考核量化不細，沒有具體的衡量指標”。如何推進黨建引領鄉鎮治理考核的科學性？筆者認為，科學的考核既要有地方發展的硬性指標，也要有基層群眾的打分認定;既要有上級黨組織的綜合測評，也要有組織生活的相互批評;既要有體制內的工作考核，也要有第三方的調查依據。多元的考核體制機制，有利于克服黨建引領鄉鎮治理中的形式主義，也有利于提高社會治理的有效性。

（責任編輯：楊仙麗）