研究公債學說的意義何在

高慧敏

[摘要]公債是指政府為履行其職能而取得收入的一種形式。它指的是政府以債務人的身份，通過在國內外發行債券（或向國外借款）的方法而籌集、取得的部分財政收入。2019年3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告時表示，2019年積極的財政政策要加力增效，赤字率擬按2.8%安排，比2018年預算高0.2個百分點，財政赤字2.76萬億元。在面臨經濟下行壓力時，政府可以公債作為一項重要的財政工具，在合理范圍內擴大財政赤字，以保證的經濟平穩運行。

[關鍵詞]公債學說 思想演變 啟示

一、引言

新常態下，我國經濟發展增長速度從高速轉向中高速，財政收入增速減緩，2018年12月19日至21日召開的中央經濟工作會議會議提出，鑒于經濟面臨下行壓力，宏觀政策要強化逆周期調節，積極的財政政策要加力提效，因此財政面臨較大壓力，必然會擴大財政赤字規模。在此背景下，深刻理解公債的作用與意義有助于更好地利用公債工具，調控國家宏觀經濟。本文通過研究公債學說思想演變探討公債學說的意義，從中獲得有益于更好應用公債工具進行國家宏觀經濟調控的啟示。

二、西方主流公債思想理論的歷史演變

西方的主流公債思想主要分為公債有害論、公債無害論、公債有益論、公債中立論、公債負擔論五大類別。其中公債有害論的代表人物主要是亞當·斯密、大衛·李嘉圖，讓巴蒂斯特、薩伊和大衛·休謨。公債學說一直在幾類觀點的爭論中得到充實與完善。經濟學家對公債的態度從否定到肯定經歷了一個漫長的過程。17世紀初，西方主流經濟學思想為重商主義。這時期對公債的認識存在兩種完全對立的認識。其中部分經濟學家肯定了國家舉借債務的舉措，如法國經濟學家讓·巴普蒂斯特·柯爾培爾。他認為為了促進經濟發展，國家可以舉借債務，也可以貸款給缺乏資金周轉的工商業者。英國古典政治經濟學之父，最早的宏觀經濟學者威廉·配第反對據主觀意愿作出推斷，提出從具體的統計資料中去尋找經濟現象產生的自然基礎。他認為公債可以增補國內現有資本和促進工業、商業和農業增長的巨額資本，認為其在生產過程中的作用是積極的。在當時的經濟發展狀況下，政府負債可以快速聚集資本，發揮資金作用，擴大生產規模，促進經濟發展。但大衛·休謨卻提出“國家不消滅公債，公債必消滅國家”的觀點。在《論社會信用》中他提出任何人都無法強迫國家償還負債。債權人只有設法維護國家信用。但如果債務過大就會出現無法挽回的困境，對國家其實是沒有益處的，公債如果無法償還，國家便會破產。

亞當·斯密公債有害的觀點更加堅決。他認為公債不是增加的資本，而是現有資本減少，會對社會勞動和物質財富的產生非生產性的消耗。發行公債彌補政府支出的不足會導致原本生產性用途的工商業資金被挪用，造成資本浪費，資本無法聚集，阻礙工商業的發展。斯密對此發出警告：“一切舉債國都會趨于衰弱。他反對政府干預經濟，政府與君主的權力應該被限制，政府應該減少財政支出，政府只是“國家守夜人”，認為市場這只“看不見的手”能夠自發的調節市場，公債亦如是。他認為公債在戰期可以快速聚集資金，但在戰后的償還負擔非常沉重，也會在一定程度上阻礙國家的發展。

1929年美國發生經濟大蕭條，并迅速在資本主義世界蔓延，經濟學家對此提出各種理論，眾說紛紜。此時主張政府干預的凱恩斯學派興起。凱恩斯不同意國家預算平衡的主張，他提出赤字有益的觀點。蓋政府之償債基金，乃集體儲蓄之一種;故在特定情況中，大量的償債基金必定減少消費傾向。因為這個理由，假設政府從借債政策改為提出償債基金政策（或從后者改為前者），則影響所及，將使有效需求劇烈縮減（或顯著增加）”。

公債負擔論以布坎南的公債理論為代表。他批判了凱恩斯主義的公債非負擔觀點，指出公債會產生代際負擔，現代人的償債負擔會轉移到后代身上。他還提出作為替代稅收來籌措公共資金的公債，會擴大再權衡財政預算決策時成本收益兩方面產生的不一致。通過發公債彌補財政赤字，會扭曲人們的公共選擇行為，在籌資時總會選擇公債這一籌資選擇。公債還會產生財政幻覺，使個人不會做出適當計劃來履行到期的財政義務。公債工具手段中還包括有“或有負債因素”會導致人們在某種程度上反對公債制度。對個人來說，公債中包含的社會納稅義務中的個人份額是種或有負債，這種或有負債份額的未來安排往往不確定，在此情況下，社會中某些人可能有意無意地不能履行分配給他的幾個時期的納稅義務，導致其他社會成員不得不承擔最初分配給恣意揮霍著的納稅義務。

三、近代我國公債的發展

近代中國的公債起源于晚清時期，是中國財政的重要組成部分，對社會及經濟發展有著重要意義。但是北京政府時期由于戰亂頻繁，軍閥割據，地方掌握財政大權，濫發公債，在南京國民政府前期達到高峰。自近代以來，中國政府在巨大的內外財政壓力下被迫進行財政體制的轉型，，是近代政府所倚重的財政來源之一。對近代公債的研究有助于我們更好的了解近代財政體制，也可以從側面反映中國財政乃至政府體制近代化的過程。而近年來，對公債經濟效應的新討論又從擠進與擠出效應角度提出了對公債發行的新認識。

四、公債思想歷史演變的啟示

2019年政府工作報告指出要提出了提高赤字率、擴大財政赤字、大規模減稅等措施，全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近兩萬億元。劉尚希稱，為支持企業減負，各級政府要過緊日子。隨著減負舉措逐步落地，政府收入的“減法”，將最終換取企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”。3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告時表示，2019年積極的財政政策要加力增效。今年赤字率擬按2.8%安排，比2018年預算高0.2個百分點，財政赤字2.76萬億元。2018年下半年，隨著經濟下行壓力逐漸顯現，市場普遍預期，2019年赤字率目標或再度上調，為基建補短板和進一步減稅降費創造空間，不過，在防風險的大背景下，赤字率將不會突破3%。在當前應對經濟下行壓力的情況下，要發揮有效投資的關鍵作用。今年提出擴大投資的一些政策措施，就是要使投資回升到合理增長水平，地方要合理擴大有效投資，就要適度借債。在這一點上，中央政府的態度非常明確，舉債是可以的，但要采取規范的方式。今年地方政府專項債券規模增加8000億元，還提高了地方政府債務限額，提出繼續發行一定數量的地方政府置換債券，以減輕地方政府存量債務利息負擔。由此可見，從中央到地方，在面臨經濟下行壓力時，都以公債作為重要的財政工具，進一步在合理范圍內擴大財政赤字，保證經濟平穩運行。