反貿易霸凌，建立“不可靠實體清單”

楊露

近日，中國商務部宣布，中國將建立“不可靠實體清單”制度，不遵守市場規則、背離契約精神、出于非商業目的對中國企業實施封鎖或斷供、嚴重損害中國企業正當權益的外國企業、組織或個人，將被列入不可靠實體清單。

“不可靠實體清單”被外界解讀為在美國將華為列入出口管制的“實體名單”后，中國反制有關國家單邊貿易措施的重磅炸彈。相比美國利用“實體清單”制裁他國的貿易霸凌主義，中國此次將建立的“不可靠實體清單”與其有著本質性區別，是從法律原則上保護正常國際貿易投資商業秩序。及時“亮劍”，將加大美國繼續實施單方面制裁、經濟暴力的風險。

對等的反制

法國阿爾斯通公司前高管弗雷德里克·皮耶魯齊在近期大熱的《美國陷阱》一書中，以身陷囹圄的親身經歷披露了阿爾斯通被美國企業“強制”收購，以及美國利用《反海外腐敗法》（FCPA）打擊美國企業競爭對手的內幕，揭露了一場美式的“政商合謀”。

中興芯片事件之后，在與此書描述類似的“美國陷阱”下，中美貿易摩擦及科技博弈一直持續。美國方面曾稱將使用“所有可用工具”向中國施壓，中國官方亦表示打貿易戰“奉陪到底”，在重大原則問題上決不會讓步。

2019年5月，美國商務部聲明，將把華為分布在全球26個國家（地區）的68家子公司增列入出口管制的“實體清單”，在實體清單中的公司或個人須獲得BIS頒發的許可證才可購買美國技術。

據了解，美國“實體清單”首次由商務部發布于1997年2月。所謂“實體清單”就是美國為維護其國家安全利益，作為出口管制的一個重要手段。相關企業一旦進入這份“黑名單”，相當于是被剝奪了在美國的貿易機會，并對其進行了技術封鎖和國際供應鏈的隔離。

在美國“實體清單”的壓力下，位列其中的企業處于被動狀態，同時使得被制裁企業的合作伙伴被迫站隊、劃清界限。比如，在5G領域，任何企業都很難在高成本壓力下單獨完成產品制造的全流程，尤其是中國在5G中高頻器件等關鍵環節仍需國際產業內的技術合作。

美國《出口管制條例》規定，“實體清單”內容的增加、刪除和更改都必須經“最終用戶審查委員會”投票決定。該委員會由美國商務部牽頭，包括國務院、國防部、財政部等部門代表。確定增加實體清單需要多數委員會成員投票通過，而確定刪除或更改實體清單則需要全體成員投票通過。

1997年6月，中國工程物理研究院被列入實體清單，成為第一家進入實體清單的中國實體。截至2019年5月21日，美國的實體清單共涉及62個國家和地區的1182個實體（包括企業、研究機構、政府和私人組織、個人和其他類型的法人）。中國共有241個實體被列入其中，包括香港90個、臺灣8個，總量位列第二；俄羅斯以316個實體位居第一。

在美國主場優勢的游戲規則面前，一個個的“意外事件”沖擊著人們的傳統貿易認知。谷歌、高通、ARM等重要供應商，相繼宣布停止向華為供貨或繼續合作。美國物流巨頭聯邦快遞甚至在未經授權的情況下，擅自將華為從日本寄往中國的兩件包裹寄到了美國。

正常的國際經貿活動受到負面干擾，也直接給全球產業鏈、供應鏈安全帶來威脅。面對一系列的導火索，為了反制有關國家單邊貿易措施，2019年 5月31日中國提出將建立“不可靠實體清單”制度，是“以其人之道，還治其人之身”。

商務部新聞發言人高峰回應稱，世貿組織《關稅與貿易總協定》和《服務貿易總協定》明確將保護國家安全利益作為例外規則，也將執行各國法律的相關措施作為例外。

這無疑是一種對沖風險的方式，是為了維護公平競爭的市場秩序對“美國陷阱”的直接回應。作為一項規范性的制度設計，中國的“不可靠實體清單”制度并不針對任何具體領域，也不針對任何一家具體企業、組織或個人。商務部稱，以其維護國際經貿規則和多邊貿易體制，反對單邊主義和貿易保護主義，維護中國國家安全、社會公共利益和企業合法權益。

什么樣的實體會被列入“不可靠實體清單”？商務部表示，會綜合考慮四方面因素：一是該實體是否存在針對中國實體實施封鎖、斷供或其他歧視性措施的行為；二是該實體行為是否基于非商業目的，違背市場規則和契約精神；三是該實體行為是否對中國企業或相關產業造成實質損害；四是該實體行為是否對國家安全構成威脅或潛在威脅。目前，“不可靠實體清單”制度正在走必要程序，具體措施將于近期公布。

重構全球經濟治理格局

過去幾十年，美國一手締造了世界貿易體系和國際貿易的結算體系，并通過維護經濟全球化的基本秩序促進了世界經濟的發展。但在美國主導的全球經濟治理格局中，其對華為等中國企業的指控，在制度性上更多地呈現出霸權的一面，以中國為代表的新興市場難以伸張自身的訴求。

隨著全球化的不斷推進，全球經濟治理力量之間的博弈更趨激烈。新興經濟體實力不斷攀升，與發達經濟體的實力對比的變化，使得兩者在全球治理領域，以及全球化與逆全球化兩大思潮力量之間將會持續交鋒。

近期中國政府實施了一系列反制舉措，2019年6月1日起對已實施加征關稅的600億美元美國商品提高加征稅率，接著警告美方不要妄想利用中國出口稀土制造的產品來遏制打壓中國發展。而此次決定推出的“不可靠實體清單”制度更是中國作為發展中國家的代表，對當前全球經濟治理權力架構的一次明確表態。

“不可靠實體清單”制度將那些基于非商業目的對中國實體實施封鎖斷供等措施，對中國國家安全構成威脅或潛在威脅的外國法人組織或個人列入其中，有利于構筑保護中國企業的一道屏障，其威懾力也有利于各國企業樹立“反貿易霸凌”的信心。

據悉，“不可靠實體清單”制度的法律依據主要有《對外貿易法》《反壟斷法》《國家安全法》等有關法律法規。一直以來，中國對外貿易的法律制度就是在改革開放的進程中，以及與世界各國貿易關系不斷發展中建立起來并逐漸完善的。如今，中國正在這場對美博弈中加緊完善法律法規體系。

針對“不可靠實體清單”制度是否符合世貿組織的相關規定，商務部新聞發言人高峰回應稱，世貿組織《關稅與貿易總協定》和《服務貿易總協定》明確將保護國家安全利益作為例外規則，也將執行各國法律的相關措施作為例外。此外，各國反壟斷立法都規定，非出于正常商業考慮、拒絕進行正常商業交易或采取其他歧視性措施的行為是違法行為，要受到相應的處罰。中國反壟斷法也有類似規定。

另一個關鍵問題是，列入清單的實體會面臨什么樣的制裁和限制？目前，官方尚未發布具體的制裁措施。參考相關法律以及其他國家在相關領域的管制措施，我們可以預測列入清單的實體，在中國的銷售、投資、業務許可等方面，或將受到各種限制性措施，也會直接或間接影響其關聯性企業。跨國企業的市場戰略謀劃一般都會以3-5年為周期，一旦被列入清單，對企業發展會帶來很大影響。

商務部條約法律司司長王賀軍明確表示，被列入清單的相關實體具有申辯權。將來落地的規定會明確相關的調查程序，即賦予相關的利益關系方一定的申辯權，中方對此進行必要的調查。此外，在有關實體糾正違法行為后，中方亦會酌情調整清單。

清單制度與對外開放并不相悖

在全球產業鏈交織形成的網絡中，各國貿易都深度融入其中。“鏈”上利益交織同時也是相互依存的，中國企業與全球企業同處一條“鏈”上。中國建立“不可靠實體清單”制度首先是為了保證自身在“鏈”上的穩定性，這與美國通過“實體清單”實施科技霸權，對于他國進口美國技術實施嚴格監控，限制高技術產品的目的完全不同。

前不久，中國出臺了《外商投資法》，按照投資和貿易自由化原則優化營商環境，明確對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，在投資準入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇。

值得注意的是， 清單制度與對外開放并不相悖。“不可靠實體清單”主要是針對非商業目的，對中國企業進行斷供或者封鎖，扭曲市場的做法的貿易行為。這類行為還可能會危及中國國家安全和社會公共利益的企業、個人或機構。因此，將相關實體其列入清單，是為了維護可持續的貿易秩序，也是對國外企業在美國政治壓力下產生“圍堵共識”的一個警告。

失去了來自大國市場的優勢，其研發成本、管理費用就難以依靠規模化效應來平攤和降低，最終影響到企業本身的研發轉型。

在全球外國直接投資縮水時，中國吸收外資實現了逆勢增長。聯合國貿發會議發布的《全球投資趨勢監測報告》顯示，2018年全球外國直接投資繼續下滑，跌至國際金融危機后的最低水平。而中國商務部最新數據顯示，2018年中國實際使用外資8856.1億元，同比增長0.9%，吸收外資水平穩步攀升。

要素聚集能力強勁的市場，是吸引外商投資的基礎。中國之所以能對外資持續保持吸引力，是源于不斷實施的擴大開放政策，包括在服務貿易領域的擴大開放。絕大多數的大型跨國公司都視中國為重要市場，而貿易摩擦一旦引起中國在市場方面的反擊，會直接影響到跨國企業在中國的利潤。

失去了來自大國市場的優勢，其研發成本、管理費用就難以依靠規模化效應來平攤和降低，最終影響到企業本身的研發轉型。從資本的角度來看，中國的這份“不可靠實體清單”于全球產業鏈上的企業而言有著更深層次的意義。當然，遵守中國法律法規、市場規則、契約精神的企業則不必擔心這個問題。

大國經濟可容納大規模的生產。中國企業規模的擴張正是建立在中國市場這種專業化、集中化的基礎之上。某種程度上可以說，國家和國家之間的競爭，就是大企業之間的競爭。從經濟學基本原理來看，市場的廣度和深度制約著大企業創新升級的速度。當今世界，對任何一個世界級大企業來說，中國和美國市場都是很難放棄的超大規模市場，原因就在這里。如果雙方都頻繁動用不可靠實體清單的制度手段，那是一種雙輸的博弈，所以中國釋放“不可靠實體清單”制度的政策信號，會對美國政商界對貿易摩擦的走向帶來影響。一定程度上可以說，中國政府通過政策工具的合理運用，會讓全球認清合作共贏才是全球經濟發展的大勢。

當然，隨著外商投資準入負面清單將再縮減，降低關稅，資本項目自由化等開放措施將穩步持續推進，開放程度的擴大也意味著會有一些新的風險出現。從這個意義上說，“不可靠實體清單”制度出臺，以規則加以約束“攪局者”，恰恰是為了保證中國在更高水平開放過程中的經濟安全。