成都農村土地流轉風險分析及保險防范機制研究

宋兵 張栩

摘 要：農村土地經營權流轉是解決我國農村持續發展問題的重要舉措，但是在實際操作中，存在著社會、經濟以及生態風險，這些風險會直接影響土地流轉的有效性。基于此，提出通過引入保險機制、規范農村產權流轉方式等措施，以期保證土地流轉機制的良性發展，促進農業適度規模經營健康發展。

關鍵詞：農村土地流轉;風險分析;保險防范機制

中圖分類號：F321.1 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）13-0032-02

引言

隨著國家社會化發展進程越來越快，農村問題已經成為國家以及社會關注的重點。農村問題表現在，農村土地產權制度以及土地流轉問題，城市化讓城市邊緣的農村土地不斷減少，農村勞動力結構由青年為主變成以老年人為主等。農村問題集中表現在土地問題上。土地作為一種稀缺資源，屬于非再生資源，供給彈性低。在這種背景下，國家推行土地流轉制度，要求在不改變土地用途的前提下將土地承包經營權流轉出去。這種制度本質上是為了優化農村土地資源的配置，提升農業水平，提高農民收入。

但是在農村土地流轉實際操作過程中，仍然出現諸多問題，如盲目對土地進行流轉導致很多后續問題、流轉后對于當地農業生態的破壞、流轉過程不規范等。隨著農村土地流轉的不斷深入，問題也暴露得越來越多，問題的出現，使得農村土地流轉存在一定的風險，風險的存在直接導致流轉過程中產生損失[1]。

一、農村土地流轉風險分析

作為一項相對新興的政策，在操作過程中肯定會伴隨一定風險，如農民失去土地保障的風險、農村勞動力安置、流轉過程中與農戶的利益糾紛問題。本文就這其中風險進行系統分析，大致將風險分為社會風險、經濟風險以及自然風險[2]。

1.社會風險。首先，國家針對農村土地流轉的基本原則“平等、自愿、有償”，在流轉過程，雙方地位平等，是否參與流轉由農戶自主決定，且流轉之后，給予農戶一定補貼。但是在實際操作過程中，存在侵占農戶土地，強制征收農戶土地等情況，違反平等、自愿原則，極大地損壞了農戶的利益，擴大了農戶與土地承包方之間的矛盾，在有些地方甚至出現暴力。其次，農村土地流轉可能對政府公信力產生風險。在土地流轉之初，許多地方政府開始向農戶宣導土地流轉，由于農村勞動力結構變化，這一政策得到很多人支持。但是并沒有后續進展，農村土地維持原有的狀況，這樣使得農戶對政府的信任慢慢減少。在土地已經流轉區域，也存在各式各樣的問題，農戶將部分責任歸咎于政府。基于這兩種狀況，使得政府公信力降低。再次，在很多農村地區，土地承擔著家庭養老角色，對于農村家庭來說，這屬于一種社會保障手段。農村土地被流轉之后，農戶失去收入的主要來源，由于對已經上年紀的農戶來說，他們已經沒有能力再去城市中務工。基于這種狀況，隨著農村土地的流轉，社會保障體系尚沒有完善建立，社會保障問題亟須解決。

2.經濟風險。首先，在農村土地流轉協議簽訂后，是否會根據協議獲得相應的收入，雙方是否會存在違約情況，這些均存在風險，即存在契約風險。土地流轉在本質上屬于一種經濟行為，所簽訂的協議屬于雙方訂立的契約。在協議簽訂之后，并沒有機制約束監督雙方對于協議內容的執行情況，存在契約風險。其次，土地流轉目的是為了提升我國農村土地經營狀況，將分散的土地變成集約化規模化經營。土地流轉之后，經營狀況如何存在風險。每個地方的自然條件，植物生長狀況都不同，對于承包者來說，需要因地制宜，根據土地以及氣候狀況制定相應的措施。但是能否達到預期經營目標，尚存在很多疑問。最后，土地流轉之后，土地作物的選擇成為下一個可能存在風險之處。很多土地承包商會選擇經濟價值更高的作物，如蔬菜、水果、觀光植物等，由于這些經濟作物的價格受供求關系的影響波動較大，隨之帶來的市場風險也較大。

3.自然風險。承包商在承包土地之后，很多承包商會選擇改變當地土地原有的自然容貌。土地是一種綜合的系統，由土壤、大氣、植被等資源綜合人類行為產生，自然容貌的改變以及農作物的更換會改變整個生態系統，讓生態系統存在改變風險。

二、成都農村土地流轉過程中保險風險防范機制分析

1.國家政策背景。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發[2014]61號），要求“加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范”，“防范承包農戶因流入方違約或經營不善遭受損失。”2015年，國家農業部、中農辦、國土資源部、國家工商總局《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防控的意見》（農經發[2015]3號）中提出，“按照流入方繳納為主、政府適當補助的原則，建立健全租賃農地風險保障金制度，用于防范承包農戶權益受損。有條件的地方可以探索與開展農業保險、擔保相結合，提高風險保障能力。”

2.成都開展土地流轉履約保證保險的情況及取得的成效。成都市政府在2015年率先在邛崍試點引入保險機制，進一步規范農村產權流轉，有效防范土地流轉中的風險，切實保障流轉參與方的合法權益，逐步構建農村土地良性流轉機制。2016年，成都市在全市17個區（市）縣、規模流轉面積在50畝以上的范圍內開始推廣土地流轉履約保證保險，實際推廣27萬畝，保費收入581.68萬元，占全市總規模的9.32%。其中，邛崍市推廣18.23萬畝，占全市推廣面積的67.5%。2017年，實際推廣42.1萬畝，保費收入875.06萬元，占全市總規模的14.54%。其中，邛崍市推廣20.9萬畝，占全市推廣面積的49.64%。2017年5月5日，成都邛崍市大同鄉陶壩村的54戶農民，收到了錦泰財產保險公司賠付的土地流轉履約保證保險金，合計31.75萬元，避免了一年的租金“打水漂”。近年來，因業主經營失敗“跑路”導致農民拿不到土地租金的事件時有發生，既損害農民切身利益，也不利于農業適度規模經營的健康發展。成都市農業規模經營風險保障的農村土地流轉履約保證保險機制探索所取得的成效先后被人民日報、農民日報、經濟日報等媒體以“給土地流轉‘上保險”“土地拴上‘保險繩轉出轉入都放心”“給土地流轉失約風險砌道‘防火墻”為標題進行了報道。農村土地流轉履約保證保險的開發，為農村土地流轉筑牢了“安全防火墻”。

3.土地流轉履約保證保險試點開展中發現的問題。首先，土地流轉承租人的客觀及主觀風險始終存在，客觀風險主要為承租人自然身故、意外身故、重大疾病、重大意外災害等客觀風險導致的承租人死亡或償還能力大幅度下降導致違約風險。主觀風險主要為承租人多元化經營、涉及重大經濟糾紛等，導致出現償還能力下降、無法履約等情況。針對此類情況，需要承保的保險公司充分發揮保險公司社會管理職責，在承保任何一單土地流轉履約保證保險業務前均進行詳盡的調查了解，項目承辦人詳細填寫《土地流轉履約保證保險盡職調查表》，在盡職調查過程中發現可能存在履約問題的將及時對相關政府主管部門進行風險提示，并在承保后定期進行保后跟蹤，一旦發現承租人可能出現履約風險，將第一時間進行風險提示，做到及時防范。其次，土地流轉協議違約后追償困難，隨著單一承租人流轉面積逐步增加，單一承租人涉及可能多達上百個土地出租人，一旦發生違約需要組織多個土地出讓人進行共同追償，各個土地出租人可能分布較為分散，難以組織協調;同時單個土地出租人涉及金額較小，且法律意識及水平有限，追償成本較高，追償極為困難。以成都邛崍市大同鄉陶壩村為例，54戶農民收到的土地流轉履約保證保險金，合計31.75萬元，平均到每戶不足6 000元，在配合保險公司追償方面并不積極。最后，業主（流入方）投保意向不強，業主認為，土地履約保證保險的投保方是業主，但受益方是農戶，對于投保方而言益處不多，雖然財政給予了部分財政補貼，但也要額外增加流入方的經濟負擔，作為經營主體，對于保險機制構建起來的農村土地良性流轉機制，短期來看并不能從中受益。

結語

綜上所述，成都市試點推廣的土地流轉履約保證保險機制能夠優化土地流轉風險防控機制，切實穩定農村土地流轉關系和保障農戶切身利益，形成農村土地良性流轉機制。但保險風險防范機制還需要在推廣過程中不斷完善，需要政府和保險公司不斷地協同，通過一段時間的積極引導才能大面積覆蓋，取得預期的效果。

參考文獻：

[1] ?姜曉萍，衡霞.農村土地流轉風險的形成機理及外部性研究[J].農村經濟，2011，（11）.

[2] ?李毅，等.農村土地流轉風險：表現、成因及其形成機理 ——基于浙江省A鄉的分析[J].中國農業資源與區劃，2016，（1）.