淺析PPP投融資模式在市政建設中的運作與實施

劉鋒

摘要：本文針對市政建設中PPP投融資模式的運作與實施展開分析，并且提出了有針對性的完善措施，旨在為相關研究提供參考，對當前我國市政建設而言具有一定的參考意義。

關鍵詞：PPP投融資;模式;市政建設;運作與實施

中圖分類號：F832

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2019）010-0337-01

一、PPP投融資模式在市政建設中運作現狀和面臨的問題

（一）融資主體和融資模式十分單一

在傳統的市政建設中，建設模式基本都是“政府或政府投融資平臺公司投資建設并運營”，這種模式下的市政工程建設資金來源主要為財政撥款或政府投融資平臺融資，資金籌措渠道單一。當前的這種融資方式，不能有效滿足不斷規模擴大的市政建設需求，在一定程度上加大了國家財政的壓力。

（二）民間資本參與市政建設的積極性不高

合作周期長、成本高、投資大是當前我國市政建設項目的主要特點，有的項目經濟效益比較低，有的項目壟斷性比較強，有的項目又沒有明確的風險分擔機制和回報機制，導致一些民間資本對與政府開展合作存在顧慮，擔心政府能否有效履約，投資能否回收。加上失敗的合作案例時有發生，更加重了社會資本通過PPP投融資模式參與市政建設的擔憂。

二、在市政建設領域推廣PPP投融資模式的完善措施

以北京地鐵四號線PPP項目為例，該項目是我國城市軌道交通領域首個PPP項目，項目概算總投資153億元，地鐵線路長度28.2km。

通過該項目實踐我們可以看到，應用PPP項目模式的優勢主要有四點：一是引入社會資本后顯著減少了當時北京市政府財政壓力，二是增加了私營企業參與度，使民間資本在我國基礎設施建設中得到有效配置，三是政府和社會資本共同分擔風險，實現了建設與投資方所承擔風險的降低，同時，還加大了項目融資的成功幾率，又間接增強了政府對項目的控制，四是實現了北京市軌道交通行業投資和運營主體多元化突破，形成同業激勵新格局，促進了相關技術進步和行業管理水平及服務水平提升。

（一）創造民間資本參與PPP項目的良好環境

政府需要在市政建設領域不斷加大開放力度，不以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目。在制定PPP政策、編制PPP規劃、確定PPP項目實施方案時，注重聽取、吸收采納民間資本的意見建議。不斷優化營商環境，構建“親”“清”新型政商關系，為民間資本參與PPP項目創造更加公平、規范、開放的市場環境。要加快完善法律法規，規范政府履約行為，切實保護投資方合法權益。探索下調PPP項目資本金比例，將項目資本金比例的決定權更多的交給相關的市場主體自主決定。在維持項目資本金現有比例的情況下，完善對項目資本金出資來源的認定機制，引入永續債、優先股等工具，優化項目資本金的結構。這樣才能鼓勵民間資本參與市政建設，促進PPP投融資模式更好發展，提高我國市政建設效率。

（二）合理安排PPP項目財政支出責任

為應對PPP項目實施過程中的不完全性及目標沖突，PPP項目必須進行有效的風險共擔機制，形成行之有效的激勵機制，這樣才能提供更加高效的公共服務產品。

應用PPP投融資模式不應追求政府支出責任降低的短期訴求，而應充分考慮財政可承受力，將PPP項目相關財政支出責任納入中長期財政規劃框架予以規范化。依據政府還款來源，將PPP項目支出責任進行相對清晰的劃分，以便更好匹配預算安排。

（三）加強市政建設PPP項目風險管理建設

在應對政策風險和金融風險方面，政府部門具有更有力的處理優勢，因此需要充分激發政府與社會資本合作優勢，將這些風險共擔出去，這樣才能顯著減少可能產生的風險，保障PPP投融資市政建設項目的順利實施。在進行ppp項目風險費分擔結構的設計時，政府部可以根據政府部門、民間資本、貸款銀行及其它投資人等各方獲利多少的原則進行項目風險分擔結構的合理劃分與設計，提高PPP項目實施方案的吸引力與各方投資的滿意度。只有項目方案具有強烈的吸引力，才能使項目具有可操作性，達到促進大量民間資本進入我國市政建設領域之目的。

（四）構建互信合作機制，充分發揮PPP專業咨詢機構的積極作用

1.應用公私合作PPP投融資模式的市政建設項目通常具有長期性，需要合作雙方基于互信的條件下建立良好的合作基礎。在市政建設中應用PPP投融資模式能夠充分發揮政府和民間資本的優勢，從而形成相互信任的關系。要建立合理分擔風險機制，政府部門主要承擔政策風險，社會資本方主要承擔運營、維護等方面的風險，雙方承擔的風險要和雙方的能力相適應。這樣才有利于PPP合作各方構建相應的互信合作機制。

2.專業咨詢機構可以為政府提供全過程的咨詢服務，包括前期準備、選擇社會資本、談判、簽約等等。能夠最大限度的保證項目規范、專業地實施，并能從如下方面提供項目運作成功率。因此在市政建設項目中應用PPP投融資模式，必須要充分發揮相關專業咨詢機構的積極作用，保障PPP項目順利實施。

（五）構建完善的監督與管理機制

一方面要加強政府部門的機構建設和人員業務素質提升，另一方面要引進專業型高素質人才，培養一批既有理論支撐又有實踐經驗的PPP項目管理人才。政府可以充分發揮中介咨詢、顧問單位等第三方咨詢管理機構的監管服務作用，強化對政府監督機制的構建，實現專人、專事、專用，規范項目評估、管理方案制定和項目績效考核，加強對市政建設項目的有效監管。同時政府做好PPP監管的頂層設計，要建立適合PPP項目的管理辦法、操作指南、標準體系、標準化合同等各項規范，明確政府部門在PPP項目中扮演的角色，在維護公眾利益的同時也要保證社會資本得到合理收益。社會資本也需要對政府行為進行約束和管理，形成相互監管并互相制約的機制，保證PPP項目持續健康發展。

三、結語

綜上所述，應用PPP投融資模式需要形成有效的風險共擔體制，提高項目建設抗風險能力，加強項目監督管理建設，促進互信合作，這樣才能有效緩解政府財政壓力，充分發揮PPP投融資模式的積極作用，促進PPP投融資模式在市政建設領域的有效利用。

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