房地產業深化改革需要法治建設創新

文/牧子犁

一、房地產業初始改革源于“違法”突破和立法跟進起步

20世紀末，計劃經濟下的房地產業存在兩大禁錮：一是城市土地經審批劃撥無償無期限使用，不得流轉。二是住房福利化分配，公房由單位分配，公房使用權只允許交換，不得轉讓，私房交易被限制在局部范圍。當時，法律、法規對土地和住房的一系列禁止性規定，使房地產領域如“一潭死水”，城市捧著土地金飯碗“討飯吃”，城市居民擠在福利分房的“道路”上苦苦掙扎。在20世紀80年代初期，上海某區一女生因出國留學需要一筆資金，將獨居的公房使用權擅自出售，房管部門依據相關法規收回公房并沒收全部“違法”所得，當事人悲憤填膺，欲哭無淚。

1980年4月，鄧小平同志就住宅問題發表重要講話，首次較為系統地提出出售公房、調整房租（發放補貼）、提倡個人建房買房的改革總體設想，實現了對傳統住房制度下住房公有制思想的重大突破。此后，上海住房制度改革突破上海公有住房管理條例及實施細則的束縛，制定政策開始實施公有住房出售、停止執行住房分配、培育房地產市場、建立住房保障制度等一系列改革。隨著住房制度的重大變革，《城市房地產管理法》等涉及房地產開發、交易、租賃、中介服務、物業管理的一系列法律法規陸續出臺，推動我國房地產業基本走上法治的軌道。

土地使用制度改革也是如此。上海、深圳率先突破既有規定，借鑒香港土地批租做法，將土地的所有權與使用權分離，采取土地使用權有償有期限出讓的方式，實現了土地的流動，盤活了土地資產，推動了城市建設、促進了房地產市場發展。在土地使用制度改革的同時，上海、深圳均及時研究制定地方性土地管理法規，做到有法可依。地方的改革突破和立法實踐，促使國家憲法和土地管理法作了相應修改，我國土地使用制度改革實現了有法可依。

二、房地產業深化改革要確保在法治軌道上推進

房地產業改革推進至今，深化改革面臨的形勢和任務與改革初期相比有了根本的變化。

一是房地產業改革進入了攻堅期和深水區。隨著房地產業改革深入發展，改革所遇到的大多是“難啃的骨頭”，其內外關系錯綜復雜，與外界有千絲萬縷的聯系。因此，面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，例如，農村土地制度改革直接關系農村、農業的發展前景和農民的切身利益，又與國民經濟整體發展休戚相關。黨的十八屆三中全會指出，要形成城鄉統一的建設用地市場，農村集體建設用地可以直接入市，農村宅基地可以流轉，但是由于種種限制，改革進程十分有限。

二是房地產市場是涉及我國經濟安全的領域之一。根據省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班會議精神，中央不希望再出現炒房的情況，也不希望房地產市場發生大幅波動的情況，以免影響國民經濟安全。因此，中央特別強調要堅持底線思維、增強憂患意識，著力解決突出矛盾和緊迫問題，確保房地產市場持續健康發展。

三是改革的指導思想、目標任務更加清晰明了。改革的方向、途徑、手段、措施等都要求明確、具體詳盡，特別強調要堅持法治與改革相統一相促進。改革既不能突破法律的底線，又不能簡單以推行法律沒有依據為由遲滯改革，即在法治下推進改革，在改革中完善法治，越是重大改革，越要發揮法治的引領和推動作用。新時代深入推進房地產業改革，必須善于用法治眼光審視房地產業改革問題，用法治思維謀劃改革路徑，用法治手段破解改革難題，用法治方式優化改革環境，從而確保房地產業改革在法治的軌道上運行，確保改革的有序推進，確保改革發展與穩定相統一。

四是房地產業法治建設是“穩預期”的基石。在2019年初召開的全國住房和城鄉建設工作會議上，住建部對2019年樓市調控提出“穩地價、穩房價、穩預期”的目標，并強調堅持“房住不炒”的定位不變?！叭€”確實非常急切，件件重要，必須全面落實。理論研究表明，市場經濟在某種程度上也可以被稱為預期經濟。人們對于房地產市場未來光明與悲觀的看法，既影響投資行為，也影響消費行為，兩者還會進一步傳導和增強。從這一意義上說，“三穩”的核心是“穩預期”。

三、房地產業深化改革需要法治建設創新

房地產業深化改革必須按照中央強調的要求推進，即“凡屬重大改革要于法有據，確保在法治軌道上推進改革，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行”。這與改革初期所推行的“先破后立”模式截然不同。然而，由于現有立法體制因立法的審慎性而設定的諸多要求使立法成為一項復雜而極具審慎的工作，改革卻總是要把握機遇，所以“先立后破”的原則，存在著執行障礙。易言之，看似被法治思想推崇的“先立后破”原則，很難在“破”之前取得法律的“立”。這迫使我們必須進行積極、有效的探尋。

一是深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，體會蘊含其中的使命情懷，把握貫穿其中的馬克思主義立場觀點方法，深鉆精研、學思踐悟，從中汲取深化改革的真理力量、思想力量、實踐力量?！肚笫恰冯s志2019年第4期首發習近平總書記重要文章《加強黨對全面依法治國的領導》，系統論述全面依法治國新理念、新思想、新戰略，其核心要義被概括為“十個堅持”。依法治國“十個堅持”是我國深化改革加強法治建設的重要指導思想，也是房地產業深化改革、進行法治建設創新的重要指導思想，必須全面遵循，認真貫徹。

二是注重創新引領，守正創新推動改革與法治共同進步。目前，改革已經進入攻堅期和深水區，無論是規范市場經濟秩序、突破重大利益藩籬，還是保證改革的正確方向，都需要法治來保駕護航，都需要把相關進程納入法治的軌道。越是重大改革，越要發揮法治的引領和推動作用，并在運用法治思維和法治方式的同時，增強改革的能力。創新要尊重歷史、尊重規律、尊重人民期待，堅持加強黨的領導和尊重人民首創精神相結合，堅持“摸著石頭過河”和頂層設計相結合，堅持問題導向和目標導向相統一，堅持試點先行和全面推進相促進，堅持改革決策和立法決策相銜接，運用法治思維和法治方式推動改革。伴隨經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整、思想觀念的深刻變化，群眾利益訴求也變得更加復雜多元。面對錯綜復雜的社會矛盾，用法律的尺子息訴息訪、定分止爭，才能最大限度地凝聚全社會推進改革發展、維護社會和諧穩定的共識與力量。

三是房地產市場所涉及的主要問題是處理好市場與政府的關系。市場法治的原則主要有三類：對于投資者、消費者而言，是“法無禁止皆可為”；對于市場監管者（公權力機關）而言，則強調“法無授權不可為”和“法定職責必須為”。必須建設法治政府，把權力裝進法律的籠子里，要始終對法律懷有敬畏之心，堅持法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，努力維護最廣大人民群眾的根本利益，保障人民群眾對美好生活的追求和向往。房地產市場所涉及的主要問題是處理好市場與政府的關系問題，只有對此問題加以全面規范、充分協調，方能實現共贏。這既是市場發展的關鍵，又是改革深化的關鍵。市場經濟應該是法治經濟。從一定意義上說，市場越是發展、社會越是進步，所形成的規范就越豐富。法律規范既是社會發展本身的產物，也是維護社會穩定、促進社會發展的需要。解決制約經濟社會持續健康發展的種種問題需要法治進行保障，也需要法治加以推進，所以應當以法治的形式維護市場秩序和公平正義，克服部門和地方保護主義。

四是要針對中央新部署、時代新要求、群眾新關切，積極推進重點領域立法，要堅持科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質量和效率，在有效性上下功夫，及時做好法規的“立改廢釋”工作。要加強智庫建設，建立并完善專家學者、立法部門、實務部門立法專家咨詢會常態化參與機制，以研究方陣和法治研究基地為抓手，開展課題研究，統籌好立法資源與立法需求、立法效率與立法質量，立出更多切實管用的高質量法律法規，為房地產業深化改革提供制度支撐。法治是最好的營商環境，房地產業立法要把重點放在完善制度環境上，健全法規制度、標準體系，加強社會信用體系建設。近日，中央一號文件再次要求深化農村土地制度改革：全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見。研究起草農村宅基地使用條例。在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，加快修訂土地管理法、物權法等法律法規，推進民法典編篡工作。對改革開放先行先試地區相關立法授權工作要及早作出安排，在做好立法規劃和立法頂層設計的同時，要鼓勵地方根據實際進行探索，增強基礎的創新活力。

五是要把黨的領導貫穿于重大行政決策全過程和各方面，履行決策法定程序，增強公眾參與實效，提高專家論證質量，堅持合法性審查，防控決策風險。無論是科學立法、嚴格執法還是公正司法，都強調程序的重要性，尤其是重大行政決策，都必須“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為法定程序，要堅持從實際出發，堅持盡力而為、量力而行，以規范的程序、科學的決策維護重大公共利益、維護人民合法權益，促進社會公平正義，以確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。