安徽省重點開發區域主體功能區建設對策研究

張貝爾 孫京祿 陸貝貝 徐鑫

摘要：建設主體功能區是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略，目前主體功能區建設進入全面實施階段。重點開發區域以提供工業品和服務產品為主體功能，是新型工業化城鎮化開發的主戰場。本文總結近5年安徽省重點開發區域主體功能區建設成效和不足，從完善規劃體系、優化空間格局、構建現代化產業體系、推動綠色低碳發展、強化要素保障、完善績效考核制度等方面，提出進一步推動安徽省重點開發區域主體功能區建設的對策建議。

關鍵詞：主體功能區制度重點開發區域區域協調發展

[HJ1.3mm]推進主體功能區建設，是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略。中共中央、國務院印發《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》（中發〔2017〕27號），提出到2020年按照不同主體功能定位的差異化協同發展格局趨于完善，國土空間開發保護質量和效率全面提升。重點開發區域以提供工業品和服務產品為主體功能，是支撐經濟增長的重要增長極，人口和經濟密集區，落實區域發展總體戰略、促進區域協調發展的重要支撐點。加快推動重點開發區域主體功能區建設，是實現主體功能區戰略精準落地的重要任務，也是促進經濟社會高質量發展的重要抓手之一。安徽省重點開發區域集中分布于皖江城市帶承接產業轉移示范區，并在皖北、皖西和皖南各市部分市轄區呈點狀分布。包括41個市轄區和7個縣，國土面積335萬平方千米，占全省2387%。

一、安徽省重點開發區域主體功能區建設成效

（一）集聚能力顯著提升

重點開發區域是全省人口重要承載區和經濟重要集聚區。重點開發區域用2387%的國土承載了全省40%的人口，貢獻了全省60%以上的GDP，經濟密度比全省平均水平高15倍，城鎮化率比全省平均水平高近20個百分點。2013—2017年五年間，重點開發區域內城鎮化率提升近8個百分點（見表1），城鎮化工業化集聚發展特征明顯。

（二）國土開發效率提高

重點開發區域內可開發利用土地資源豐富，開發強度比全省平均水平高5個百分點左右，2013—2017年開發強度小幅增長，年均增長026個百分點。土地利用效率逐年提升，億元生產總值建設用地降低至4439公頃（見表1），比全省平均水平低45%左右，年均降低265%。

（三）產業創新要素集聚加快

全省重點開發區域內集聚有19個省級戰略性新興產業集聚發展（試驗）基地、57個戰略性新興產業重大工程/重大專項，分別占全省總數的79%和89%以上。形成全省戰略性新興產業集聚發展高地和創新策源地，對全省產業轉型和供給側結構性改革形成引領帶動作用。

（四）生態環境質量穩中有升

隨著安徽省重點開發區域產業結構調整加快和能源結構優化升級，大氣環境質量惡化趨勢得到遏制。各市市區2013年以來二氧化硫年均濃度和酸雨率大幅下降，二氧化氮和PM10年均濃度略有上升，2015年以來PM25年均濃度基本穩定。水環境狀況顯著改善，流經重點開發區域的主要河流中，水質優良水體比重由45%上升至56%。長江干流水質保持為優。

二、安徽省重點開發區域發展面臨的突出問題

（一）建設用地結構性短缺

安徽省重點開發區域正處于高增長向高質量發展轉變關鍵階段，必須保障高質量的生活空間、高效的生產空間和完善的配套基礎設施空間，對建設用地需求旺盛。目前重點開發區域開發強度高，后備可供新增的建設用地資源嚴重不足，以合肥市重點開發區域為例，后備可利用土地資源不足04畝/人，部分地區發展受土地要素制約嚴重。與此同時，重點開發區域開發時間長、程度深，長期以來積累的國土空間開發不合理和土地粗放利用狀況尤為突出。大量不合理、低效率、與主體功能契合度低的建設用地占用了重點開發區域寶貴的建設用地資源，導致建設用地出現結構性短缺，嚴重影響了重點開發區域新型城鎮化工業化建設和重大項目落地實施。

（二）產業低層次同質化競爭

近年來安徽省圍繞重點開發區域打造了一批戰略性新興產業集聚發展基地和現代服務業集聚區。但總體來說，重點開發區域依然存在資源型產業占比較高、產業層次低、同質化程度高、產業創新能力不足等短板。以重點開發區域內的省級以上開發區產業發展方向為例，有25%以上的開發區將化工、建材、有色、鋼鐵等資源型產業作為主導產業，30%以上的開發區將服裝、輕紡、食品、農副產品加工等勞動密集型產業作為主導產業，產業層次不高且存在路徑鎖定效應風險。40%以上開發區將電子信息作為主導產業，近60%的開發區將裝備制造作為主導產業，產業同質化競爭現象嚴重。

（三）資源環境超載風險加大

重點開發區域承載我省最高密度的人口和經濟，較高強度的工業化建設和城鎮化開發，對資源環境造成較大壓力。主要表現在以下方面：一是長江干流沿線與重點開發區域高度重合，該區域開發園區眾多，工業企業特別是重化工企業較多，美麗長江（安徽）經濟帶生態功能重要，對生態環境和綠色發展要求較高，預期未來該區域資源環境提升任務艱巨。二是皖北各市城區水資源稟賦嚴重不足、地表水環境較差，受資源型缺水與水質型缺水雙重影響，水資源和水環境已難以承載持續增長人口規模和工農業用水需求，存在較高資源環境超載風險。三是環巢湖地區人口密集、工農業發展較快，污染物排放強度較高，水環境和大氣環境超載相對嚴重，隨著工業化城鎮化建設推進，預期未來該區域資源環境承載壓力將持續加大。

三、加快推進安徽省重點開發區域主體功能區建設的對策建議

（一）完善規劃體系

一是適時開展規劃修訂。《安徽省主體功能區規劃》已頒布實施近6年，國內外、省內外環境發生巨大變化，生態文明思想進一步確立，長江經濟帶綠色發展成為區域發展共識，區域協調發展向更高水平、更高質量邁進。應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實新發展理念，對《安徽省主體功能區規劃》和已公布實施的市級主體功能區規劃進行相應的修編，調整完善主體功能分區和發展目標任務。二是加快形成國家—省—市三級主體功能區規劃體系，進一步發揮主體功能區制度在國土開發中的基礎性和統籌性作用。三是啟動各級國土空間規劃編制，實現主體功能戰略的落地實施。為重點開發區域的國土開發行為劃定空間、限定強度、確定內容、排好時序。

（二）優化開發格局

在各市轄區核心區和老城區，以盤活和調整存量建設用地為主，逐年減少建設用地增量，以“增功能、增空間、增活力”為導向，有序實現城市有機更新。優化布局公共服務和基礎設施空間、著力增加城市生態空間和公共活動空間、適度擴大現代服務業和高技術產業發展空間、改造提升居住空間，逐步置換調減區內工業用地。在城市周邊、省級以上開發區和產業新城，適度擴大城鎮建設空間，保障戰略性新興產業和現代服務業發展空間，控制資源型產業生產空間，增加公共服務空間，嚴守生態空間。引導產業向園區集中，促進產業集聚發展。優化農村居民點布局，有序清退空閑地和超標宅基地，促進低效土地二次開發。控制開發強度和開發時序。

（三）提升集聚能力

圍繞合肥都市圈、滬寧合主軸帶、G60科創走廊等發展潛力大、資源環境承載能力相對較高的區域，增加重點開發區域比重。在資源環境可載前提下，適度提升國土開發強度，重點布局一批戰略性新興產業集聚發展基地，培育一批安徽省戰略性新興產業重大工程、重大專項，打造一批功能完善的產業新城和城市新區。進一步提高人口和產業集聚能力;在皖北、皖西、皖南等限制開發區域連片分布的區域，以省級重點開發區域為重點，依托要素成本等優勢，承接優化開發、國家重點開發區域產業轉移，以限制開發區域內的省重點開發鄉鎮為重點，依托資源優勢，集聚發展農林產品深加工、資源深加工等產業。就近承載并集聚限制開發區域遷出產業和人口，進一步完善“據點式”開發模式。

（四）推動綠色低碳發展

進一步提高產業集中度和“含綠量”。落實產業準入與淘汰制度，控制高污染、高能耗、高排放企業進入，加大工業三廢治理力度，實施主要污染物排放總量控制，加大對違法排污企業處罰力度。促進企業集聚、園區優化，推進園區循環化和生態化改造。大力發展綠色低碳技術，切實推動綠色發展、循環發展、低碳發展。強化環保基礎設施建設，實現企業園區污水處理全覆蓋、環保設備運行全覆蓋和環保數據監測全覆蓋。加強長江、淮河等岸線資源保護和管理，促進岸線資源合理高效利用。

（五）完善配套政策

目前各類主體功能區中，重點生態功能區已相繼出臺財政轉移支付、橫向生態補償、產業準入負面清單等配套政策，并取得良好政策效應。但重點開發區域主體功能配套政策尚存在短板，應從進一步強化要素保障、推動產業及人口集聚、資源環境承載能力綜合管控等方面出臺相應的配套政策，推動重點開發區域主體功能區戰略和制度落地實施。實施差別化土地管理政策，創新投資金融政策等，實現要素保障能力與主體功能定位相適應。落實精準產業政策，學習廣東等省經驗，謀劃覆蓋各類主體功能區的產業準入負面清單或產業發展指導目錄，按照各縣市區主體功能定位明確鼓勵、限制、禁止類產業，推動重點開發區域產業和人口集聚。

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〔本文系安徽省發展和改革委員會“安徽省資源環境承載能力監測預警研究”項目階段性成果〕

（張貝爾、孫京祿、陸貝貝、徐鑫，安徽省經濟研究院）