礦產資源儲量評審制度風險分析與改革建議

馬艷平 宋晗

摘要：概述現(xiàn)行礦產資源儲量評審制度，分析由于礦業(yè)權人和報告編制單位客觀失誤和主觀故意、評審機構和評審專家原因產生的風險，提出存在對評審管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范、對專家管理缺乏有效措施、對造假鑒別缺乏程序手段等問題，導致難以規(guī)避評審風險。建議從四個方面加以完善：一是正確處理政府與市場的關系，明確評審工作定位。二是完善評審規(guī)程規(guī)范，明確和落實責任。三是加強政府專家?guī)斓膶＜夜芾恚瑫r在資本市場建立和完善勝任人制度。四是加強對報告質量的監(jiān)督管理，建立誠信考核制度。

關鍵詞：礦產資源儲量評審風險

礦產資源儲量評審是對勘查工作所獲得的礦產資源儲量的合理性、合規(guī)性所進行的檢查和技術鑒定，其依據(jù)主要是國家礦產資源法律法規(guī)、資源儲量管理的有關規(guī)定，以及礦產勘查和資源儲量技術標準及規(guī)范。隨著中國礦政管理和礦業(yè)資本市場的發(fā)展，礦產資源儲量評審的重要性日益凸顯。但在新的形勢下，評審工作定位、性質和程序多次調整，評審機構資質、礦產儲量評估師資格、報告編制單位資質相繼取消，礦產資源儲量報告編制質量面臨挑戰(zhàn)，評審監(jiān)管手段措施不足，致使現(xiàn)行礦產資源儲量評審制度存在著諸多風險，改革已勢在必行。

一、現(xiàn)行評審制度的特點

中國的礦產資源儲量評審制度建立于二十世紀五十年代，目的是對礦產地質勘查成果質量進行技術監(jiān)督，把好地質勘查質量關，防止礦山建設失誤。經過長期的管理實踐，中國的礦產資源儲量評審制度形成了自己的特點。

第一，實行國家統(tǒng)一管理。中國礦產資源儲量評審制度形成的基礎，是礦產資源儲量的國家所有屬性，是國家掌握礦產資源家底和實現(xiàn)礦產資源節(jié)約集約利用的需要，同時也兼顧市場公平。因此，長期以來評審工作由國家統(tǒng)一管理，凡是礦山建設設計、礦政管理和上市融資、礦業(yè)權轉讓需要的礦產資源儲量報告，必須經過評審備案。

第二，專業(yè)機構負責評審。評審由評審機構負責，評審機構聘請專家對礦產資源儲量報告進行技術審查，通過評審的報告，由評審機構出具評審意見書，并將評審相關材料報送備案機關。評審意見書是評審的主要成果，其結論依據(jù)專家意見得出，但必須經過備案程序，才能在行政管理和市場行為中被認可。

第三，采用備案管理模式。我國現(xiàn)行的礦產資源儲量評審是2003年確定的評審備案制度。備案由礦產資源儲量管理機關負責，其職責是對評審機構、評審專家資格，以及評審程序進行審查，出具備案證明。評審備案是我國礦產資源儲量管理的重要手段，對于礦產資源儲量把關，維護國家資源資產權益，維護社會利益、公共利益起到了重要作用。

二、突出的評審風險及成因

（一）主要風險

任何一種制度都不可能絕對完善，特別是隨著環(huán)境和需求的變化，其不足之處必然會愈發(fā)顯露，并可能引發(fā)一定后果。多年的礦產資源儲量評審實踐表明，現(xiàn)行評審制度發(fā)揮了其應有的作用，但仍存在隱患和風險。

1編制失誤風險。報告編制失誤可能是編制工作導致，亦可能是勘查工作導致，但往往后果嚴重。如礦體的數(shù)量、規(guī)模、產狀、賦存位置、礦石品位等未查明，將影響后續(xù)勘查工作部署，或增加礦山建設成本。若水文地質、工程地質、煤層自燃、煤塵爆炸等開采技術條件未查明，可能導致礦山建設設計失誤，嚴重的可引發(fā)礦難等重大事故。若對環(huán)境影響預測不足，可能影響對資源儲量經濟意義的評價，導致礦山生產經營成本高于預期。此類礦產資源儲量報告，在評審中只要嚴格把關，一般能夠予以糾正。

2主觀故意風險。地質勘查單位資質審批取消后，相關的行業(yè)管理體系尚不完備，已經出現(xiàn)了地勘市場無序競爭和礦產資源儲量報告質量明顯下降的趨勢。更有甚者，受利益驅動，編制假報告提交評審，有的編造虛假探礦工程，或選擇性地使用工程和樣品，有的編造分析化驗報告，有的是全部編造虛假資料。但現(xiàn)行評審制度只要求礦業(yè)權人和編制單位對資料的真實性進行承諾，一紙承諾書即可掩蓋一切，故已經出現(xiàn)了利用評審通過的虛假報告騙取投資人勘查資金，或在資本市場融資和礦業(yè)權轉讓中牟取暴利的案例，有的甚至導致了國有資產流失。實際評審中對造假水平高的假報告一般難以鑒別，除非現(xiàn)場驗證。

3評審機構風險。評審機構是評審工作的實施者，對于資源儲量報告能否通過評審，具有較大的影響力。首先，評審程序不完善或未按正確程序組織評審，會影響評審質量。其次，評審工作組織者或工作人員的觀點甚至將其個人目的摻雜其中時，可能直接或間接影響評審專家的審查，導致有重大質量問題的報告被評審通過。再次，評審專家遴選入庫或專家組配備不當，也有可能導致應予發(fā)現(xiàn)的問題未被發(fā)現(xiàn)，為評審通過的報告帶來風險。

4評審專家風險。評審專家是從事礦產資源儲量評審工作的專業(yè)技術人員，受聘于評審機構，為評審機構進行技術把關，評審專家必須做到盡職、公正、實事求是，否則會對評審結果產生很大影響。當評審專家責任心不強，或能力不能達到要求時，均不能做到盡職評審，可能會導致錯誤的判斷，提出錯誤的建議。特別是當評審專家收受賄賂，或出于私交幫助礦業(yè)權人和編制單位，故意掩蓋問題時，其結論將很難做到公正和實事求是，通過評審的報告將留下巨大隱患。

（二）產生風險的原因

1評審管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范。首先，現(xiàn)行的管理制度未明確評審機構的定位。評審機構既可以是公益一類事業(yè)單位，也可以是公益二類事業(yè)單位，還可以是企業(yè)和社團。企業(yè)性質的評審機構為生存必然將贏利作為其潛在工作目標之一，為達到備案要求，承攬更多的評審業(yè)務，難免在評審程序上不規(guī)范，甚至不惜犧牲評審質量，影響其公正性。其次，當前我國評審制度的一個特點是對評審結果的多重負責制，即由評審專家、評審機構、備案機關三方共同負責。評審專家對評審結論起關鍵作用，評審意見書由評審機構出具并蓋評審機構公章，備案機關備案是最后程序。這種多重負責制實際上是誰都負責，但往往誰都不承擔責任，不利于保證評審質量。

2專家管理缺乏有效措施。盡職評審是對評審專家最基本的要求，但如何使專家做到盡職評審和保證評審專家具有盡職評審的能力卻無具體措施。特別是礦產儲量評估師制度取消后，對評審專家的管理曾一度處于真空期，當前評審機構雖普遍建立了專家?guī)欤u審專家管理制度還有待完善，專家的責任不明確，對在評審中出現(xiàn)問題的專家亦無懲罰措施。另外，各級礦產資源儲量備案機關或評審機構分別對各自的評審專家進行管理，存在著管理分散、管理制度不統(tǒng)一、對專家的要求不一致等問題。

3造假鑒別缺乏程序手段。現(xiàn)行評審制度要求對送審資料的真實性和全面性由礦業(yè)權人和編制單位負責并承諾，在評審過程中，對評審機構和評審專家如何鑒別虛假資料無明確規(guī)定。當然，評審專家出于責任感，憑借自己的專業(yè)知識和經驗對明顯作假的資料能夠予以識別，但對系統(tǒng)、精心制造的假資料，必須通過一定手段才能得以驗證的，由于評審制度中未對實地核查和驗證工程投入的實物工作量和資金進行規(guī)定，被識別和驗證的概率幾乎為零。評審機構和評審專家雖然不必擔負造假責任，但后果嚴重，且違背了評審制度設置的初衷，是評審中的最大風險。

三、改革建議

（一）正確處理政府與市場的關系

根據(jù)自然資源部新職能新定位，圍繞礦產資源儲量管理工作要求，從評審風險產生的根本原因入手，改革現(xiàn)行的礦產資源儲量評審制度。一是進行頂層設計，明確政府評審的定位，即為履行礦產資源資產所有者職責，確保礦產資源儲量合理可靠，以掌握礦產資源家底，科學管理礦產資源資產服務。二是處理好政府與市場的關系，為政府管理提供支撐服務的評審工作，由政府的評審機構負責評審或通過政府購買服務來實現(xiàn)。而以資本融資、礦業(yè)權轉讓等市場行為為目的的評審，應交由市場主導，由自律性行業(yè)協(xié)會建立礦產資源儲量勝任人制度，按照國際通用的慣例和規(guī)則，制定章程，明確注冊資格、職業(yè)道德、投訴和懲戒等規(guī)定，建立規(guī)范的工作體系，確保礦產資源儲量報告質量和可靠性。

（二）完善評審規(guī)程規(guī)范

一是進一步明確和落實責任。評審專家和評審機構分別對個人署名審查意見和機構評審意見書的合法性、合規(guī)性、客觀性、真實性和完整性負責;備案機關對備案行為承擔行政責任。資本市場的礦產資源儲量評審，由勝任人負責。二是制定和完善評審規(guī)程。評審規(guī)程是礦產資源儲量評審的程序性規(guī)范，與實體性技術標準規(guī)范相對應，是規(guī)定行使具體技術標準所要遵循的程序，主要應包括適用范圍、評審內容、評審程序、評審要求等內容，從程序上規(guī)避風險。

（三）細化對評審專家的管理

一是加強政府專家?guī)斓膶＜夜芾怼＝⒃u審專家遴選標準、評審質量評價體系和進入退出機制，制定專家管理辦法，對評審專家定期培訓和考核，提高評審專家的水平和責任意識。建立責任追究制度，對評審專家玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假，尚不構成犯罪的，由行政機關對其進行通報，并清除出專家?guī)?涉嫌違法的，有關線索報相應執(zhí)法機關。二是資本市場建立和完善勝任人制度。勝任人是礦產勘查、礦山設計開采、礦產資源儲量估算、礦業(yè)項目可行性評價、礦山生態(tài)環(huán)境評價和治理等相關領域的專業(yè)人士，由行業(yè)協(xié)會通過章程和管理辦法參照國際慣例進行管理。

（四）加強對報告質量的監(jiān)督管理

一是建立誠信考核制度。評審中發(fā)現(xiàn)提交的礦產資源儲量報告和相關資料存在弄虛作假的，由行政機關將礦業(yè)權人和編制單位及其法人代表、技術負責人列入“黑名單”，納入社會信用體系。涉嫌違法的，將有關線索報告相應執(zhí)法機關，承擔法律責任。二是建立行業(yè)監(jiān)管制度。政府主管部門委托行業(yè)協(xié)會對礦產資源儲量報告編制質量進行行業(yè)監(jiān)督管理，負責對報告編制和評審人員的勝任能力進行評價考核，考核結果納入社會信用體系;制定職業(yè)道德規(guī)范、失信懲戒和紀律處分措施，倡導職業(yè)保險;涉嫌違紀的有關線索報相應執(zhí)法機關和違紀者所在單位。

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〔本文系國家礦產資源儲量技術標準體系建設項目“《礦產資源儲量評審規(guī)程》制定研究”（項目編號：CB2015—7—4）;“中國礦業(yè)資本市場礦產資源儲量估算及評審專家制度建設研究”（項目編號：CB2017—9—8）階段性成果〕

（馬艷平、宋晗，自然資源部礦產資源儲量評審中心）