全面停止有償服務背景下軍隊房地產租賃糾紛問題研究

摘要：2016年11月24日，中央軍委印發的《關于軍隊和武警部隊全面停止有償服務活動的通知》指出，軍隊和武警部隊全面停止有償服務工作正式啟動。軍隊房地產有償服務是本次全面停止有償服務工作的重點和難點，軍隊停止房地產有償服務產生的矛盾集中在空余房地產出租合同糾紛方面。如何有效處理好此種糾紛，不僅影響全面停止有償服務工作的推進，更關乎軍地之間的關系。

關鍵詞：有償服務軍隊房地產租賃合同

2016年11月24日，中央軍委發布《關于軍隊和武警部隊全面停止有償服務活動的通知》。《通知》指出，軍隊和武警部隊全面停止有償服務工作正式啟動，對改革經費收支管理辦法、研究建立相關崗位津貼制度、各類遺留問題處理辦法等進行明確劃分。中央軍委計劃用3年左右時間，分步驟停止軍隊和武警部隊一切有償服務活動，對于承擔國家賦予的社會保障任務的納入軍民融合發展體系。自《通知》發布之日起，所有單位不得從事新項目或新合同以開展對外收費服務，所有已到期的外部收費服務合同均不得續簽，可以協商方式終止軍事合同協議的項目應立即停止執行。

一、全面停止有償服務的重大意義

完全停止有償服務是國防和軍事改革的重要組成部分。《中華人民共和國國防法》第十七條規定了我國武裝力量的任務，是鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，全心全意為人民服務。《國防法》第二十二條規定了中國人民解放軍是國家的常備軍，主要的任務和職能是防衛作戰。軍隊是捍衛國家安全和人民利益的軍事組織和核心力量，而開展有償服務則屬于部隊的“副業”，不利于部隊戰斗力的提升。隨著軍隊經商活動逐漸停止，部隊內部涉及經濟的案件逐漸減少。但改革開放后，受市場經濟觀念的影響，與部隊相關的經濟糾紛案件也成為軍事法院裁判審理的主要組成部分。回歸到部隊的基本職能，中央軍委決定停止有償服務，是為了保證部隊戰斗力，提高部隊凝聚力，樹立官兵正確的價值觀的必由之路。這一重大決策體現了改革強軍的戰略思想，是實現戰斗目標的必要措施，體現了依法治軍的原則。

二、軍隊房地產確權的法律問題

在房屋租賃關系中，租賃的權利義務雙方當事人應當遵守《合同法》的相關規定。在停止有償服務情形下，會涉及到軍隊房地產租賃合同的解除等一系列問題。雖然部隊房地產與民間的房地產相比具有特殊的性質，但原則上仍應當遵守《合同法》的相關規定。

（一）軍隊房地產的權屬

根據《國防法》第三十七條規定：“國家為武裝力量建設、國防科研生產和其他國防建設直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設備設施、物資器材、技術成果等屬于國防資產。國防資產歸國家所有。”《物權法》第五十二條，第一款明確了《國防法》有關國防資產所有權的規定，即國防資產歸國家所有。按《軍隊國有資產管理規定》（2004）和《軍隊房地產管理條例》（1990，2000）對“軍隊國有資產”和“軍隊房地產”的界定，軍隊房地產屬軍隊國有資產的范疇，所有權歸國家。《物權法》（2007）第四十五條規定，除法律另有規定外，國有財產的所有權由國務院代表國家行使。現行法律并未專門規定軍隊國有資產所有權的行使機關，不過從《國防法》（1997）關于改變國防資產的用途必須經國務院、中央軍委或其授權的機構批準的規定看，軍隊國有資產的所有權應由中央軍委或其授權的主體行使，實踐中也是如此操作。就軍隊房地產而言，中央軍委將其處分權授予了總后勤部，下級單位只負責軍隊房地產管理的業務工作和具體的使用和管護。就此可以得出結論，軍隊房地產的所有權歸屬于國家，其處分權歸屬于總后勤部，具體占有、使用和管理軍隊房地產的為軍隊團級以上單位。

（二）軍隊房地產范圍的認定

根據2000年新修訂的《中國人民解放軍房地產管理條例》第二條：“本條例所稱房地產，是指依法由軍隊使用管理的土地及其地上地下用于營房保障的建筑物、構筑物、附屬設施設備，以及其他附著物。”由此可知，軍隊房地產主要為：通過在軍用土地合法轉讓的基礎上自行或委托他人開發和建造的部隊房屋;軍隊以提供軍隊土地等形式與當地政府共建或者交換的房屋;以及在軍事空地上出售的部分房產。

（三）軍隊房地產確權存在的實際問題

權屬關系是處理房地產相關糾紛的基礎。在我國，對物的所有權和使用權等相關權屬的確認，應當適用《物權法》。《物權法》第九條規定了，不動產物權的權屬應當經依法登記后發生法律效力;若未經依法登記，則不發生效力。根據《中國人民解放軍房地產管理條例》規定，軍隊房地產必須到地方政府部門進行變更登記，并且該變更登記要以原有土地使用權和房屋所有權已經進行了登記為前置條件。

實際上，部隊很多房地產存在著權屬未經依法確認的情況。因部隊駐地偏僻等客觀因素，以及相關房地產管理人員不重視確權，致使部隊的土地使用權轉讓尚未得到處理，導致了既沒有土地使用權證也沒有房產證的現象。針對此種情況，部隊相關負責人應當通過多種手段和途徑，積極與地方政府協調溝通，盡早辦理國有土地使用權劃撥手續。

此外，由于部隊編制和隸屬關系的調整，導致了營區土地和房地產已經易手，在缺乏有效管理的情況下，最終造成了部隊資產的流失，并引發相關權屬的糾紛。此種情況下，若雙方都為平等的民事主體，那么依據民事法律關系，則適用善意取得的法律規則。為避免軍產的流失，部隊相關主管人員可以通過以國防資產專屬國家所有的規定對抗對方關于善意取得軍隊房地產有關權利的主張，具體理由為：①根據《物權法》第一百零六條第一款的規定，在無權處分動產或不動產的情況下，受讓人符合善意、價格合理、已依法登記或交付條件的，構成善意取得，但“法律另有規定”的除外;②《物權法》第四十一條關于任何單位和個人不能取得專屬國家所有財產的所有權的規定，屬于上述“法律另有規定”的范疇;③國防資產專屬國家所有，而按《國防法》第三十七條第一款規定，軍隊房地產屬于國防資產，因此軍隊房地產不適用善意取得。

三、軍隊空余房地產出租的法律問題

（一）軍隊空余房地產租賃的法律適用

有關軍隊空余房地產租賃的法律法規包括《中華人民共和國城市房地產管理法》《中國人民解放軍房地產管理條例》《軍隊空余房地產租賃管理規定》《軍隊單位對外有償服務管理規定》。其中，《軍隊空余地產租賃管理規定》不但明確規定軍隊對外租賃的范圍，甚至對租賃物的使用也做出指導性規定。

（二）軍隊空余房地產出租的禁止性規定

軍隊房地產是國防資產，不同于普通國有資產的管理，在明確其可以出租的同時，相關法律法規還對軍隊房地產出租作了禁止性規定。《租賃管理規定》在第七條就規定了：“下列空余房地產不得對外出租：（一）軍事行政區內的;（二）影響軍事安全保密的;（三）屬于違章建筑的;（四）權屬有爭議的;（五）不符合適用安全標準的。”對出租標的物作出了禁止性的規定。

相關的規定還有《中國人民解放軍房地產管理條例》以及《軍隊空余房地產租賃管理規定》，這兩個規定均對軍隊房地產承租人的主體資格是否適格作了禁止性規定。此外，《軍隊房地產經營管理規定》還對出租期限或使用期限作出了禁止性規定。

（三）軍隊空余房地產出租的審批以及許可

根據《軍隊房地產管理條例》第四十三條、第四十四條，《軍用土地使用權轉讓管理暫行規定》第十二條，《租賃管理規定》第十一條規定了：“擬租賃房地產面積的大小、租期的長短等具體情況，分別由總后勤部、總后勤部基建營房部、軍區級單位后勤（聯勤）部、軍區級單位房地產管理局（處）審批。”并且根據《租賃管理規定》第十七條要求軍隊空余房地產租賃應當實行許可證制度。對準備出租的空余房地產，相關機構必須申領《軍隊房地產租賃許可證》。此外，解放軍房地產管理局為規范租賃合同，還統一印制了《軍隊房地產租賃合同》的格式范本。《軍隊房地產租賃合同》格式范本明確規定了“不得擅自更改有關條款”，對合同的內容和格式均作出了嚴格的限制，甚至連合同的附加條款也必須嚴格遵循《軍隊空余房地產租賃管理規定》的相關要求，報請房地產管理部門審核同意后方可產生法律效力。

四、軍隊解除房地產租賃的合同糾紛

（一）軍隊房地產租賃合同的協商解除及補償

停止有償服務后的突出問題是，租賃合同尚未到期，軍隊需要單方面提前解除合同引發的糾紛問題。筆者根據《黑龍江省法院發布涉軍停止有償服務活動審判典型案例》中對黑龍江全省法院受理停止有償服務糾紛案例的統計來看，2016年2月至2017年6月，黑龍江省法院共受理54起軍事停工案件，主要涉及租賃合同糾紛。其中，房屋租賃合同糾紛27起，土地租賃合同糾紛19起。可見在軍隊房地產租賃合同糾紛解決的途徑來看，有相當一部分是通過調解和協商加以解決的。

《軍隊房地產租賃合同》第九條規定了，出租人因非軍事需要提前解除合同的，應當提前三個月由書面的形式通知承租人。甲方按乙方實際使用時間記收租金，并補償兩個月租金給乙方作為搬遷費用，并加付銀行合同存款利息退還房地產租賃保證金。”合同的簽訂是基于租賃雙方的合意，因此軍隊一方若須提前終止合同，應按照簽訂的合同要求，提前三個月通知承租方，通知到達對方時生效，并給予合理的補償。關于合同解除后的補償問題，當事人雙方有約定的從其約定，沒有約定的，應根據“最高人民法院關于審理城市房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋”第十一條第四款的規定，雙方在均無過失的情況下，租賃雙方對剩余租賃期間的裝修和裝修剩余價值應當公平分攤。所以在實務中，可以依據此條，由部隊和承租人公平的分攤承租人所付裝修裝飾的剩余價值。

（二）軍隊房地產租賃合同的訴訟解除及補償

若通過訴訟判決的方式解決租賃糾紛，出租方可依《軍隊房地產租賃合同》第九條第四款的約定，“因不可抗力原因（軍隊政策法規重大調整）造成合同無法履行的，甲乙雙方均不承擔責任”或依據情勢變更免除單方提前解除合同的責任。

在全面停止有償服務背景下，部隊從開始的允許開展部分有償服務到現在的全面停止有償服務，事實上形成了合同訂立時所處客觀情況發生的重大變化，致使合同簽訂的基礎喪失，其完全符合情勢變更原則的第一構成要件。從時間上來看，《通知》發布時，許多合同都處于有效成立后至終止履行前的狀態，符合情勢變更原則第二構成要件。主觀方面，中央軍委下發《通知》是出租單位訂立合同時無法預見到的，其主觀上不存在故意或重大過失違反合同的情形，符合了情勢變更原則第三個構成要件。最后，還應當本著公平的原則，從承租方的利益來考慮，軍隊已經無法繼續提供房屋供其承租，承租人若繼續按照之前的合同交付房屋租金的話將會承擔更大的不必要損失，造成了繼續履行合同的顯失公平，這也符合了情勢變更原則的第四個構成要件。

軍隊與一般民事主體不同，在解除合同的同時，還應當對承租人造成的經濟進行適當的補償，這不但符合民法中的公平原則，更維護了軍民、軍地的和諧，有利于部隊的持續發展和不斷鞏固群眾基礎。同時，對保留的“特權”也要建立健全規范體系，從宏觀調控到微觀細節，在各個層面上對國防合同管理活動進行規范，引導國防合同各方面主體依法進行交易，保障國防合同履行。

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（于鴻賢，中國人民警察大學研究生部五隊）