從美國歷次減稅政策效果分析特朗普稅改法案的影響

摘要：特朗普稅改法案雖然在短期內可能造成財政赤字增加，但中長期看稅改法案將對促進經濟增長、提高企業投資意愿以及增強美國對全球資本的吸引力等方面產生積極影響。因此，在經濟新常態背景下，我國也應重視減稅對經濟的激勵作用，把降低企業稅負作為減稅的重點。

關鍵詞：特朗普稅改法案經濟增長財政赤字投資意愿

一、特朗普稅改法案基本內容

2017年11月20日，美國參議院和眾議院通過了特朗普稅改法案，該法案稱得上自1986年以來美國最大規模的減稅政策。稅改法案其主要條款是大幅降低企業所得稅和個人所得稅。減稅目的主要有四個方面：一是促進經濟增長和就業的增加;二是簡化復雜的稅法體系;三是為家庭尤其是中產階級家庭創造更多的稅收減免;四是將企業稅負從較高國家水平下降到較低國家行列。主要內容見表1。

由表1看出，企業所得稅和個人所得稅是特朗普稅改法案的重中之重。究其原因，所得稅不僅在美國稅收制度中居于主導地位，而且可以直接影響企業投資和居民儲蓄的數量，對經濟的影響更為直接和強烈。

二、從歷次減稅政策看特朗普稅改法案可能產生的影響

20世紀80年代以來，美國相繼開啟了里根政府、小布什政府和奧巴馬政府三輪減稅。其中，里根政府的供給性減稅政策力度最大、影響最深。特朗普稅改法案一公布便被稱為繼里根政府之后最大力度的一次稅改。以史為鑒，可以知興替，前面改革成就可以作為預判特朗普新政效果的一把標尺。

（一）減稅政策有利于促進經濟增長

從減稅政策對經濟增長影響的實踐結果來看，美國三次大規模減稅政策實施后，經濟增速均有較快的提高（見圖1）。里根政府實施的減稅政策帶來了美國經濟的復蘇，其執政期間經濟保持增長態勢（1982年除外），平均增長率為431%，美國經濟徹底從“滯脹”狀態走出;小布什政府減稅政策使美國經濟取得了不錯的效果，美國經濟增速在2001年開始迅速觸底反彈，在2004年達到高點;奧巴馬政府減稅政策也使得美國較快地從金融危機中走出來，經濟增速平均為24%。

目前，勞動生產率的增速不斷放緩、私人部門設備投資增速持續負增長以及居民的消費需求不足是拖累美國經濟增長的主要原因企業資本支出意愿的顯著下滑、研發支出的萎縮以及新公司成立數量的減少等因素使得勞動生產率的增速不斷放緩。2011-2016年，美國每年的勞動生產率增速僅在05%左右，遠低于1995-2005年平均3%的水平;2014年后美國私人部門設備投資增速持續負增長;2014年下半年油價的下跌重創了能源行業，觸發了美國經濟一輪短周期的下行，在未來經濟前景尚不明朗的情況下，居民部分資金儲蓄起來，這導致了總需求的進一步收縮，2015年美國零售銷售增速已經接近2000年經濟衰退期的水平。。特朗普稅改的核心是大幅降低企業與個人稅負，猶如給經濟注入了一劑“強心劑”，不僅在供給端大規模減稅，提高居民儲蓄，促進企業投資，增加有效需求;還注重需求側擴張，增加家庭可支配收入提升消費需求以及推動萬億美元的基礎設施投資更新計劃直接增加政府支出需求。因此，特朗普稅改法案有利于促進經濟增長。

（二）減稅政策大幅提升美國產業競爭力

1減稅方案將提高企業投資意愿。減稅政策是歷任政府采取激發企業投資的重要措施主要原理是，減稅政策增加了企業利潤，改善了企業經營狀態，促進了企業家將投資沖動轉換為投資行為。。美國三次大規模減稅行動，均帶來企業投資的大幅增加，分別將企業投資提升了62、104和169個百分點。且根據美國投資和稅率之間的關系看出（見圖2），企業所得稅與投資總體上呈顯著的負相關關系，降低企業所得稅，企業的投資明顯上升。

在特朗普的稅改法案中提出把公司所得稅率從35%大幅消減至21%，減負程度歷史罕見，預計將使美國企業利潤顯著提高，這將有助于提升企業的投資意愿。此外，稅改方案將取消原本部分投資者需要繳納凈投資所得稅，這將進一步促進企業家的投資行為。

2減稅方案將大幅提升美國對全球FDI的吸引力。里根政府實施大規模減稅期間，美國對全球FDI吸引力明顯提升。一方面，美國對國外資本吸引力明顯增強，流入本國的外商投資增加，流入美國FDI占全球FDI的平均比例從先前20%上升至36%;另一方面，國外對美國資本的吸引力明顯下降，美國對外投資減少，美國對外FDI占全球FDI的平均比重由先前的40%下降到19%。

目前，美國企業稅率是G20國家最高的，高達35%，導致大部分投資流到境外（見表2）。自1990年開始，美國的海外跨境投資凈流入除個別年份外基本為負數（見圖3）。作為全球第一大經濟體，若美國將企業所得稅削減到15%的方案得以實施，將在全球形成稅收政策洼地，會顯著提升美國對全球FDI的吸引力和競爭力，促進全球資本快速流入美國。

3減稅方案為跨國公司利潤回流創造了條件。2004年小布什政府推行《本土投資法案》，對海外資金回美國再投資實行短期優惠政策，在優惠期間海外回流資金的至一次性收取525%的稅率。該政策取得良好的效果，在2005年回流了大約3000億美元海外資金，占美國海外留存利潤總額的40%左右。

美國現行稅收體制規定，跨國企業海外匯回利潤征收與國內所得相同的稅率（35%），且允許企業無限期將外國業務的盈利留存在海外（即無限期遞延稅，Deferred Tax）。因此，為避免被征收高昂稅費，許多美國公司在愛爾蘭等低稅率國家設立公司總部轉移利潤。據美國國會稅收聯合委員會估計，美國企業未匯回海外利潤存量驚人，約為經濟總量的15%左右。商人出身的特朗普非常關注海外利潤追回，計劃對美國跨國公司在海外留額利潤遣返本土實行一次性稅收豁免，就是希望促進海外回流的資本對本國實體經濟再投資據美國國會稅收聯合委員會（Joint Committee on Taxation）統計，美國2015年對外直接投資的海外利潤為4130億美元，其中用于再投資的部分高達3044億美元，占當年海外利潤的737%。，帶動本土經濟的發展和就業。特普朗稅改法案中的利潤回流的稅率的優惠額度雖然沒有2004年大布什政府在2004年曾經實施過一次性“匯回稅”減免，將一次性稅收降低至525%。但這次一次性“匯回稅”減免只是短期政策，而這次特朗普的稅改推出的稅收優惠則是長期政策，除非以后稅改修訂，否則將永遠執行這一優惠稅率。，但效果可能會更加持久，主要原因是特朗普稅改法案是長期政策，且海外留額利潤遣返計劃與企業所得稅大幅消減相結合，為回流的利潤資金再投資找到了很好的出口。

（三）美國財政赤字短期增加，中長期可能會減少

根據歷史減稅實踐，減稅政策短期內由于稅率的下降，稅基卻沒有明顯增加，在支出不減少的情況下會導致巨大的財政赤字，但中長期看隨著減稅政策效果的顯現，經濟產出增加和稅基擴大，財政赤字將有所下降（見圖4）。里根任職期間實施的減稅政策在前期也導致了財政赤字的大量增加聯邦預算赤字之和大大超過了戰后其余歷年凈赤字之和。，但后期財政赤字明顯下降，財政赤字率從44%下降到34%;小布什政府實施大規模減稅政策也很快走上了高赤字之路，但隨著經濟規模的增長，財政收入明顯增加，赤字率也從33%下降到2%;奧巴馬上臺后為了應對金融危機，采取了大規模減稅增支計劃，2009—2012年連續四年赤字規模超1萬億美元，赤字率一度逼近10%。但在減稅政策后期，財政赤字持續減少，到2016年財政赤字率下降至28%。

特朗普既要大幅減稅，又要加大基建投資力度，在財政收入沒有顯著增加的基礎上短期內財政收入不能顯著增加主要原因有兩個方面：一是，自2011以來的財政收入結構幾乎沒有變化，財政收入增長空間相對有限;二是，減稅政策效果的顯現是一個循序漸進的過程，短期內創造新投資、新崗位和新收入給政府帶來的稅收規模增加還無法彌補缺口。，短期內勢必提高美國赤字率。但從長期看，財政赤字將會減少。一是低稅率將會吸引資金大規模流入實體經濟，推動美國經濟增長，稅基擴大，進而平衡政府財政赤字;二是海外回流資金以及再投資創造出更多的利潤和就業崗位均能增加稅收。三是95%的美國大型企業都在使用穿透式組織等方式進行避稅。特朗普減稅在一定程度上算是對透明化和既成事實避稅方式的一種追認，稅收收入不會造成空降式下跌。

三、對中國的啟示

作為以間接稅為主的國家，企業是我國稅收主體，美國的減稅政策對中國產業競爭力將產生很大影響。中國有必要審視本國的稅收政策，以提高我國競爭力。

（一）減稅對經濟的激勵作用應得到更多重視

目前我國經濟發展正在從高速度發展向高質量發展轉變，迫切需要激發市場主體的創造力、活力，營造良好的營商環境。而減稅為“經濟松綁”提供了有效工具，將顯著促進社會儲蓄、投資和勞動生產率等的供給側三大要素的增加減稅有助于提高資產報酬率，會刺激儲蓄增加，降低利率，增加投資;減稅使資源從效率不高的公共部門轉到私人部門，可刺激勞動生產率的總增長率。。因此，在企業生產成本居高不下、投資意愿不強的情況下，我們應充分重視減稅在調動企業積極性的重要作用，繼續推進普惠性稅收政策的實施，促進我國企業在創新轉型方面取得實質性進展。

（二）減稅要根據經濟發展和轉型需要，不被財政壓力束縛

特朗普政府根據經濟發展形勢，適時推出減稅政策，而對減稅政策可能造成財政赤字并沒有表現過多關心。且根據美國減稅的實踐結果證明，減稅可能造成財政赤字短期增加，但隨著經濟規模擴大和企業生產收入的增加，財政收入也會相應增加，財政赤字中長期隨之減少?？紤]到我國正在處于創新驅動轉型的關鍵時期，企業更需要輕徭薄賦的寬松發展環境。通過減稅刺激經濟發展的原動力，促進經濟轉型發展，反而可以擴大稅基，進而平衡政府財政赤字。

（三）降低企業稅負應是減稅的重點

由于我國絕大部分稅收都來源于企業，造成企業稅負偏重。近年來我國出臺一些減稅降費措施，并取得一定成效，但我國稅改力度仍顯不足，企業稅負依然較重2016年李煒光教授在中國企業家研究中心舉辦的“中國民營企業稅負問題研究”指出目前我國企業的實際稅費負擔率接近40%的水平。。中國實行的是流轉稅和所得稅雙主體稅制模式。中國不僅要注重流轉稅（營改增改革）改革，更重要是要把最為核心的企業所得稅率作為調控重點。在經濟下行疊加勞動力、土地價格等各類要素成本上漲和創新驅動發展的關鍵時期，降低企業所得稅稅率已是迫在眉睫。

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（譚麗焱，上海市信息中心）